Competição intraporto e interporto: quando uma análise concorrencial é bem feita, em contraponto à análise superficial feita pela Antaq no caso Tecon Santos 10
Por Pedro Henrique Lobo Sousa Monteiro
Advogado de Direito Concorrencial, pós-graduando lato sensu em Direito Concorrencial pela Faceo
As integrações verticais têm sido historicamente vistas com interesse muito particular pelo direito concorrencial, sobretudo quando envolvem setores estratégicos e de infraestrutura, como o de logística portuária. A principal preocupação das autoridades antitruste reside na possibilidade de tais operações resultarem em práticas de fechamento de mercado, seja pelo lado da oferta, seja pelo lado da demanda, comprometendo a livre concorrência. No entanto, nem toda integração vertical enseja riscos efetivos. O recente Ato de Concentração nº 08700.010433/2024-73, analisado pela Superintendência-Geral do CADE, é um exemplo paradigmático de que, sob uma análise criteriosa e contextualizada, tais integrações podem ser consideradas pró-competitivas ou, ao menos, neutras sob a ótica antitruste, o que pode afetar a análise concorrencial prévia do processo licitatório de arrendamento do Tecon Santos 10, no Porto de Santos/SP.
O caso em questão envolveu a aquisição, pela SAS Shipping Agencies Services Sàrl — empresa controlada pelo grupo da armadora MSC — de até 100% do capital social da Wilson Sons, um dos principais operadores de terminais portuários de contêineres do país. A operação ensejou a formação de uma estrutura vertical que integra, de um lado, a oferta de serviços de transporte marítimo regular (longo curso e cabotagem), com a prestação de serviços portuários de movimentação de cargas conteinerizadas (terminais portuários) e serviços de reboque portuário, de outro lado. O exame da operação exigiu especial atenção às delimitações dos mercados relevantes — especialmente sob a ótica geográfica — e à avaliação técnica quanto aos incentivos e à capacidade de eventual fechamento de mercado.
No caso em comento, a delimitação do mercado relevante geográfico para o mercado de terminais portuários de contêineres desempenhou papel central na análise do CADE, pois a rivalidade entre terminais portuários não se estabelece de maneira uniforme em todo o território nacional. Nesse sentido, a autarquia adotou abordagem sensível às especificidades logísticas, estruturais e operacionais de cada porto envolvido.
Ao adentrar a análise específica do caso, no cenário que trata do Tecon Rio Grande (RS), a análise indicou tratar-se de um mercado de natureza intraporto. Não obstante seja o único terminal de contêineres no Estado do Rio Grande do Sul, a Wilson Sons opera com significativa capacidade ociosa, e seus volumes de movimentação são quase integralmente oriundos do próprio estado. Os dados empíricos da análise demonstraram que, mesmo que a MSC redirecionasse integralmente suas cargas para o Tecon Rio Grande, isso não esgotaria a capacidade instalada do terminal, tampouco comprometeria a disponibilidade de acesso a terceiros.
Em contraste, no cenário que avaliou o mercado do Tecon Salvador (BA), também operado pela Wilson Sons, insere-se em uma dinâmica regional ainda mais competitiva. A região Nordeste apresenta perfil logístico distinto, com terminais relevantes em Suape (PE), Pecém (CE), Natal (RN), entre outros. Embora conservadoramente também tenha avaliado um cenário de concorrência intraporto, a análise do CADE reconheceu que, nesse contexto, há concorrência entre portos, dada a sobreposição de áreas de influência e o uso comum de terminais por diferentes estados da região. Apesar disso, a elevada capacidade ociosa do Tecon Salvador, os baixos índices de concentração e a pluralidade de alternativas disponíveis aos armadores afastaram qualquer hipótese de domínio de mercado ou barreira efetiva à entrada.
No caso em questão, verificou-se que a MSC, mesmo após a operação, não deteria controle sobre frações substanciais da capacidade portuária nacional. Sua participação nos mercados de transporte marítimo é inferior ao limiar de 30% adotado como referência pelo CADE, o que enfraquece qualquer hipótese de que a empresa teria incentivos para limitar o acesso de concorrentes aos terminais da Wilson Sons. Ademais, em mercados como o do Tecon Salvador, há intensa rivalidade regional, com múltiplos terminais operando com elevados níveis de capacidade disponível, o que garante a contestabilidade do mercado.
De todo modo, o CADE considerou que, mesmo em um cenário hipotético de desvio integral das cargas da MSC para os terminais da Wilson Sons, tal movimentação não comprometeria a sustentabilidade econômica dos demais terminais concorrentes. Isso porque a demanda agregada da MSC não representa parcela expressiva do total movimentado no setor, além de existirem rotas que exigem escalas múltiplas e que, portanto, limitam o uso exclusivo de determinados portos.
Importante destacar que, nos dois mercados considerados mais sensíveis (Tecon Rio Grande e Tecon Salvador), não foram identificados incentivos econômicos racionais para a adoção de práticas discriminatórias. Ao contrário, dados internos indicam que a rentabilidade e a utilização eficiente da capacidade instalada são favorecidas pela atração de múltiplos armadores, e não pela exclusividade.
A análise do Ato de Concentração envolvendo a Wilson Sons e a SAS/MSC representa um exercício institucional relevante do CADE no trato de integrações verticais em setores complexos e regulados. Ao invés de adotar presunções simplificadoras, a Autarquia optou por um exame técnico, lastreado em dados empíricos, precedentes jurisprudenciais e uma compreensão refinada das especificidades logísticas do setor portuário brasileiro.
Esse caso ilustra que a integração vertical, quando analisada com os instrumentos corretos, pode ser compatível com a livre concorrência, sobretudo quando ausentes barreiras à entrada, incentivos econômicos ao fechamento e estruturas de mercado concentradas. Mais ainda, revela a importância de se compreender as cadeias logísticas como sistemas interdependentes, em que a eficiência operacional e a previsibilidade jurídica são essenciais para a atração de investimentos e a modernização da infraestrutura nacional.
Em suma, o direito concorrencial deve atuar com firmeza quando necessário, mas também com sensibilidade e equilíbrio, de modo a não inibir, sem razão, a cooperação estratégica entre agentes de mercados distintos. No setor portuário, tão carente de investimentos e integração logística, decisões como essa reafirmam a maturidade do antitruste brasileiro.
O caso Wilson Sons/SAS analisado pelo CADE é exemplar ao demonstrar que integrações verticais no setor portuário podem ser compatíveis com a concorrência, desde que analisadas com rigor técnico e base empírica. A autarquia adotou abordagem pragmática e contextual, considerando as dinâmicas regionais, os níveis de ociosidade dos terminais e a inexistência de incentivos econômicos reais para condutas excludentes.
Essa racionalidade contrasta de forma marcante com a postura recentemente adotada pela ANTAQ e pela SEAE no caso do processo licitatório envolvendo a área do Tecon Santos 10. Em vez de seguir a prática internacional consolidada — que permite a verticalização — a ANTAQ optou por uma posição restritiva, baseada em temores abstratos, desconsiderando a realidade operacional dos portos, em especial a concorrência interportos, e afastando investidores relevantes do maior terminal de contêineres do país. A SEAE, por sua vez, apresentou parecer superficial e pouco técnico, desperdiçando a oportunidade de contribuir com uma análise econômica consistente para um projeto de infraestrutura com bilhões em investimentos previstos.
A verticalização, especialmente no setor portuário, não pode ser tratada como um risco presumido, mas sim como uma estrutura legítima, cujo impacto deve ser avaliado caso a caso, com base em evidências concretas. Ao analisar a operação Wilson Sons/SAS, o CADE demonstrou, mais uma vez, por que é o órgão consagrado para a avaliação técnica de operações complexas e com possíveis efeitos concorrenciais. Sua atuação foi pautada por rigor metodológico, análise empírica qualificada e respeito à realidade operacional dos mercados.
Essa postura deveria servir de modelo para outras entidades da administração pública. Em vez de barrar previamente estruturas legítimas com base em premissas genéricas, cabe aos reguladores estabelecer salvaguardas claras e mecanismos eficazes de monitoramento. A análise feita pelo CADE evidencia que é possível conciliar segurança jurídica, racionalidade econômica e proteção à concorrência.
