O PL 733/2025 e o retorno dos terminais retroportuários alfandegados

Os TRAs surgiram nos anos 1980, em meio ao colapso operacional dos portos de Santos e do Rio de Janeiro. Eram terminais de retaguarda, situados em até cinco quilômetros dos portos, destinados a receber cargas lacradas em trânsito aduaneiro, aliviando os cais.

O Projeto de Lei nº 733/2025, em tramitação no Congresso Nacional, propõe uma reformulação abrangente do marco legal portuário brasileiro. Entre suas inovações, destaca-se a reintrodução do Terminal Retroportuário Alfandegado (TRA), tipo de instalação logística alfandegada sem previsão no ordenamento atual. No texto do projeto, o TRA é definido como “instalações retroportuárias onde se executam serviços de controle aduaneiro, em zona de influência portuária”. 

O que parece apenas uma reorganização portuária revela-se, em verdade, uma movimentação importante do xadrez jurídico e institucional aplicável à logística do comércio exterior. O retorno do TRA não é apenas um resgate histórico, tensiona a lógica binária das zonas aduaneiras (primária e secundária), abre espaço para disputas de competências entre Receita Federal e Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) e introduz no ordenamento a nebulosa noção de “zona de influência portuária”, conceito jurídico inexistente.

A gênese dos TRAs

Os TRAs surgiram nos anos 1980, em meio ao colapso operacional dos portos de Santos (SP) e do Rio de Janeiro. Eram terminais de retaguarda, situados em até cinco quilômetros dos portos, destinados a receber cargas lacradas em trânsito aduaneiro, aliviando os cais.

A IN SRF nº 91/1985 estabelecia que esses recintos eram instalações sob controle aduaneiro situadas em “área contígua à de porto”, e posteriormente, a IN SRF nº 55/2000 consolidou que entende-se por área contígua, “no caso de TRA, aquela localizada no perímetro de cinco quilômetros dos limites da zona primária demarcada pela autoridade aduaneira local”.

Contudo, a figura jurídica do TRA não permaneceu estática. Com o passar do tempo, a legislação aduaneira e portuária brasileira evoluiu e novas alternativas de interiorização da atividade alfandegada entraram em cena para mitigar gargalos na zona primária. 

Nos anos 1990, consolidou-se a opção da Receita Federal pela atividade de armazenagem alfandegada na zona secundária, assim foi preconizado o uso dos “Portos Secos” (inicialmente chamados de Estação Aduaneira do Interior – EADI). 

O Decreto nº 1.910/1996 já restringia a abertura de novos TRAs, permitindo-a apenas quando fosse inviável instalar uma Estação Aduaneira do Interior. Assim, alguns TRAs foram convertidos em EADIs, embrião dos atuais portos secos, modalidade consolidada no Decreto 4.543/2002 e reafirmada pela IN RFB nº 1208/2011, que apagou do ordenamento a figura jurídica do TRA.

O ordenamento aduaneiro: ausência de zona intermediária

O Regulamento Aduaneiro (Decreto nº 6.759/2009) divide o território aduaneiro em zona primária (portos, aeroportos e pontos de fronteira) e zona secundária (todo o restante do território nacional). Dentro dessa lógica binária, qualquer recinto alfandegado fora dos limites do porto é, por definição, zona secundária – mesmo que esteja próximo ao porto. 

O conceito de “zona de influência portuária”, embora útil na gestão portuária e na geografia econômica (a hinterlândia), não possui respaldo legal no direito aduaneiro.

Nesse contexto, a reintrodução do TRA cria uma terceira esfera implícita: uma zona intermediária sem fundamento normativo. Essa artificialidade levanta dúvidas sobre regime jurídico, titularidade de outorga e a própria segurança do sistema.

Antaq x Receita Federal: disputa de competências

O ponto mais sensível do PL nº 733/2025 está na atribuição de competências. O projeto insere os TRAs no sistema portuário, transferindo à Antaq a prerrogativa de normatizar sua instalação e exploração. Pelo Artigo 9º do texto, caberia à agência fixar critérios e formas de exploração, como já faz com terminais portuários.

Com isso, a Receita Federal, que hoje detém competência exclusiva para conduzir estudos de viabilidade, licitações e fiscalização de portos secos na zona secundária, seria relegada aos demais papéis relacionados ao alfandegamento e fiscalização aduaneira. Trata-se de uma mudança de eixo decisório sem precedentes. 

Essa duplicidade é fonte de insegurança. Se o texto for aprovado sem ajustes, abrem-se espaços para sobreposições, disputas institucionais e até distorções concorrenciais.

O paralelo com o “A2” e a Manifestação prévia do Ministério dos Portos 

A extinção dos TRAs não encerrou as tentativas de flexibilizar o modelo de concorrência pública da zona secundária. As MPs nº 320/2006 e nº 612/2013 criaram janelas para a entrada dos Centros Logísticos e Industriais Aduaneiros (CLIAs), recintos alfandegados sem licitação, mas o modelo não prosperou. Hoje, novos portos secos só podem ser autorizados por licitação da Receita Federal.

Paralelamente, discute-se o chamado A2, um novo marco regulatório dos portos secos, que pretende substituir o modelo de concessão por licenças para recintos em zona secundária. 

Contudo, a redação atual do projeto do A2 prevê restrição expressa: o Ministério de Portos e Aeroportos deverá ser ouvido previamente à outorga da licença na “área de influência econômica e logística” estabelecida em um raio de 100 km (cem quilômetros) dos limites da poligonal do porto organizado.

Ou seja, a proposta colide frontalmente com o PL nº 733/2025. Enquanto o A2 busca afastar novos recintos da zona primária dos portos, o PL cria espaço para TRAs exatamente “em zona de influência portuária”. O contraste é evidente: duas políticas públicas que caminham em sentidos opostos.

Considerações finais

A reintrodução dos TRAs vai muito além de nomenclatura. Ela redesenha o mapa jurídico-aduaneiro do país. Ao introduzir uma zona intermediária sem definição legal e ao deslocar competências da Receita Federal para a ANTAQ, o PL nº 733/2025 mexe com alicerces institucionais do comércio exterior brasileiro.

O resultado pode variar entre a desburocratização positiva (se houver coordenação e clareza normativa) ou um cenário de insegurança jurídica, disputa de competências e distorções concorrenciais.

Mais do que técnica, a discussão é estratégica. Trata-se de definir quem regulará os fluxos de mercadorias, como se dará a integração entre portos e hinterlândias e de que modo equilibrar eficiência logística com segurança jurídica.

O Brasil precisa modernizar sua infraestrutura portuária. Mas o caminho deve ser construído com nitidez conceitual e estabilidade institucional, evitando que a criação de uma “zona intermediária” comprometa justamente aquilo que se pretende fomentar: a fluidez e a competitividade do comércio exterior.