Instituições extrativas e a fragmentação da governança portuária brasileira: um ensaio analítico à luz de Why Nations Fail
A história brasileira é rica em reformas incompletas que adicionam camadas normativas sem remover estruturas anteriores, resultando em sistemas ainda mais fragmentados. Se o PL 733 reproduzir esse padrão, diriam Acemoglu e Robinson, reforçará o ciclo extrativo já instalado. Se, porém, enfrentar a multiplicidade de centros decisórios, a sobreposição de competências e a lógica das coalizões burocráticas, poderá inaugurar um movimento efetivo de reconstrução institucional
A literatura contemporânea sobre desenvolvimento institucional tem enfatizado que a capacidade de um país produzir prosperidade depende menos de seus recursos materiais e mais da maneira como organiza o poder. Essa premissa, desenvolvida em profundidade na obra Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity and Poverty por Daron Acemoglu e James Robinson (Crown Publishers, 2012), fornece uma chave interpretativa decisiva para compreender por que setores altamente produtivos podem conviver com ambientes regulatórios que parecem agir contra sua própria eficiência.
O setor portuário brasileiro é um desses casos emblemáticos. Apesar de concentrar alguns dos maiores investimentos privados em infraestrutura do país e de operar com níveis crescentes de profissionalização, ele permanece imerso em um ambiente decisório fragmentado, marcado por instabilidade interpretativa, disputa entre órgãos públicos e ausência de um fio condutor estratégico. Quando se observa atentamente esse cenário, percebe-se que suas disfuncionalidades não são aleatórias, mas expressão de um padrão institucional consistente com o modelo de instituições extrativas descrito por Acemoglu e Robinson.
Um aspecto adicional que reforça essa leitura é a distinção entre instituições de jure e de facto. No plano formal, o setor portuário brasileiro é regido por normas, organogramas e estruturas administrativas que sugerem coordenação e racionalidade. Na prática, porém, as dinâmicas decisórias revelam que o exercício real do poder ocorre de forma dispersa, autônoma e pouco comunicante. Essa discrepância entre o desenho institucional e o funcionamento cotidiano é, segundo os autores, um dos elementos centrais que explicam por que certas sociedades fracassam em transformar suas instituições em motores de desenvolvimento.
A proposta deste breve ensaio é examinar como a teoria institucional da obra de Acemoglu e Robinson iluminam a realidade do sistema portuário brasileiro e como este, por sua vez, se apresenta como um estudo de caso contemporâneo de instituições que, mesmo sem intenções explícitas de dominação econômica, produzem resultados análogos aos observados em contextos históricos de extração e estagnação.
A distinção entre instituições inclusivas e extrativas é o ponto de partida, mas não esgota a sofisticação teórica do livro. Para Acemoglu e Robinson, instituições moldam incentivos de forma duradoura e, ao fazê-lo, criam trajetórias históricas que tendem a se perpetuar ao longo do tempo. É essa persistência dos incentivos que produz os chamados equilíbrios políticos duráveis, arranjos nos quais determinados padrões de coordenação, previsibilidade e responsabilização se consolidam. Assim, sociedades que prosperam não o fazem por adotar boas políticas pontuais, mas porque desenvolvem estruturas institucionais capazes de sustentar esses equilíbrios ao longo do tempo.
A teoria enfatiza, ainda, que a força de uma instituição está menos no texto legal que a define e mais na forma pela qual atores políticos e burocráticos a interpretam, disputam e manipulam. Daí a importância da distinção entre instituições de jure e de facto. A existência formal de uma autoridade portuária, por exemplo, não implica capacidade real de governança se múltiplos órgãos, cada qual com sua lógica de atuação, contestam ou esvaziam suas competências.
Outro elemento essencial da obra é a ideia de dependência de trajetória (path dependence). Instituições extrativas criam padrões de comportamento que tendem a se perpetuar mesmo quando novos marcos legais são introduzidos. A fragmentação institucional brasileira não é, portanto, fruto de desorganização recente, mas resultado de um processo histórico cumulativo, marcado por sobreposições normativas, criação sucessiva de órgãos autônomos e reformas que nunca enfrentam a estrutura de poder subjacente.
Além disso, Acemoglu e Robinson demonstram que critical junctures não são apenas oportunidades de mudanças, mas momentos em que a estrutura real de poder é testada. Uma reforma só se converte em ruptura institucional quando altera incentivos, desloca coalizões burocráticas que se beneficiam do arranjo extrativo e redefine relações entre instituições. Se a mudança preservar interesses consolidados, a trajetória institucional permanece essencialmente a mesma, ainda que novas leis sejam aprovadas.
O caso brasileiro ilustra esse fenômeno de forma expressiva. A história das reformas administrativas e regulatórias do setor portuário revela uma sucessão de ajustes incrementais que, ao invés de enfrentar as bases da fragmentação, adicionam novas camadas sobre estruturas antigas, aprofundando a dependência de trajetória e reforçando o equilíbrio extrativo existente.
Diante desse panorama teórico, é possível compreender que instituições extrativas não precisam ser necessariamente autoritárias para produzir efeitos corrosivos. Basta que sejam fragmentadas, incoerentes e incapazes de gerar coordenação. Nesse modelo, o problema não é apenas a concentração de poder, mas a dispersão desordenada de competências que impede a convergência estatal. É exatamente esse ponto que se conecta, de maneira surpreendente, ao setor portuário brasileiro.
Esse conjunto teórico fornece o arcabouço necessário para analisar a governança portuária brasileira não como um conjunto de falhas administrativas isoladas, mas como expressão de uma dependência histórica de trajetória marcada por fragmentação e baixa coordenação.
A dispersão de poderes no ambiente portuário não é apenas extensa, é estruturalmente antissistêmica. A Autoridade Portuária nominalmente exerce a administração do porto, mas seu campo decisório é continuamente tensionado por órgãos que operam segundo lógicas próprias. O Ministério de Portos e Aeroportos define diretrizes estratégicas gerais, porém o Tribunal de Contas da União interfere em contratos e interpretações que, muitas vezes, desconsideram dinâmicas operacionais.
Simultaneamente, agências ambientais, marítimas, aduaneiras, sanitárias, policiais e trabalhistas impõem camadas adicionais de regulação, frequentemente sem coordenação entre si. O resultado não é apenas a coexistência de múltiplas instituições, mas a formação de equilíbrios políticos paralelos, cada qual sustentado por rotinas próprias de poder e legitimidade administrativa.
É nesse ponto que se revela o caráter extrativo de facto do sistema. Embora o arcabouço de jure indique a existência de uma governança integrada, o funcionamento real demonstra que nenhum órgão possui autoridade suficiente para harmonizar funções, resolver conflitos ou estabelecer um rumo coerente para o sistema portuário brasileiro. Essa divergência cria incentivos para a manutenção de nichos burocráticos que operam como verdadeiras coalizões de elite, cada qual defendendo suas prerrogativas e resistindo a qualquer tentativa de coordenação sistêmica.
Acemoglu e Robinson diriam que esse arranjo impede a formação de instituições inclusivas porque atomiza o processo decisório e impede que qualquer órgão público assuma responsabilidade integral sobre o sistema. O que se produz, na prática, é uma espécie de Estado policêntrico desordenado, no qual órgãos públicos se comportam como unidades autônomas de poder, mais preocupadas em proteger suas prerrogativas do que em cooperar para um resultado sistêmico.
Essa estrutura gera incentivos perversos. A incerteza regulatória aumenta. A previsibilidade diminui. O custo do compliance se eleva não porque normas são rigorosas, mas porque são contraditórias. A tomada de decisão se fragmenta e o setor produtivo passa a operar em um ambiente que pune a eficiência e recompensa a resiliência. Os autores chamam isso de um “equilíbrio extrativo”: um arranjo institucional que persiste não porque funciona bem, mas porque seus múltiplos agentes encontram nele a preservação de suas esferas de influência.
Esse equilíbrio fragiliza o que Acemoglu e Robinson descrevem como ciclo virtuoso. Em vez de inovação gerar eficiência, que gera investimento, que reforça inovação, o setor portuário entra em um ciclo vicioso: fragmentação gera incerteza, que gera judicialização, que gera paralisia, que reforça ainda mais a fragmentação.
O Porto de Santos, maior complexo portuário da América Latina, é talvez a manifestação mais clara desse modelo. Enquanto empresas privadas operam com disciplina de classe mundial, o ambiente decisório que envolve o porto é marcado por mudanças abruptas, sobreposições não resolvidas e disputas interpretativas entre órgãos públicos. Essa coexistência entre alta eficiência privada e baixa coordenação pública sintetiza o que Acemoglu e Robinson identificam como um “vazio de institucionalidade inclusiva”.
O setor privado desenvolve mecanismos próprios de governança para compensar a ausência de coordenação estatal, criando sistemas internos de compliance, tecnologia e gestão de riscos que funcionam como substitutos funcionais do Estado. Essa substituição, embora positiva para a continuidade operacional, não resolve o problema estrutural, pois aprofunda a assimetria entre as capacidades pública e privada, configurando um cenário em que o Estado é constantemente excedido por aqueles que deveria regular.
Essa contradição revela também a presença de um ciclo vicioso institucional. O sucesso privado oculta, mas não corrige, a ineficácia pública. Cada ganho de eficiência dos terminais portuários opera como amortecedor das falhas do sistema, perpetuando a lógica extrativa ao impedir que a fragmentação produza uma crise que obrigue o Estado a se reorganizar.
Toda reforma institucional significativa carrega um potencial transformador, mas esse potencial só se realiza quando a mudança rompe com padrões anteriores e redefine incentivos de poder. O PL 733/2025, ao se propor reorganizar competências, pode representar um desses pontos de inflexão. Entretanto, à luz da teoria de Acemoglu e Robinson, apenas reformas que alteram o equilíbrio de poder entre instituições conseguem produzir trajetórias inclusivas.
Isso significa que a simples criação de novas leis, ou a atribuição formal de competências, não produz efeitos se o arranjo de facto não se transformar. A história brasileira é rica em reformas incompletas que adicionam camadas normativas sem remover estruturas anteriores, resultando em sistemas ainda mais fragmentados. Se o PL 733 reproduzir esse padrão, diriam Acemoglu e Robinson, reforçará o ciclo extrativo já instalado. Se, porém, enfrentar a multiplicidade de centros decisórios, a sobreposição de competências e a lógica das coalizões burocráticas, poderá inaugurar um movimento efetivo de reconstrução institucional.
A interpretação do setor portuário brasileiro a partir de Why Nations Fail revela que sua fragilidade não é conjuntural nem técnica, mas estrutural e institucional. Os portos operam em um ambiente marcado por instituições extrativas contemporâneas, que não exploram riqueza de forma deliberada, mas extraem capacidade de ação, previsibilidade e racionalidade dos atores que dependem delas.
A verdadeira tragédia institucional está no fato de que o setor funciona porque existe uma cadeia produtiva resiliente e tecnicamente competente, e não porque o Estado oferece um arcabouço coerente de governança. O futuro do sistema dependerá da capacidade do País de reconhecer que o desenvolvimento portuário não será alcançado apenas com investimentos, tecnologia ou alterações isoladas na legislação, mas com uma transformação profunda das instituições que moldam o exercício do poder no setor.
Enquanto essa mudança não ocorrer, o porto continuará avançando, mas sempre guiado pela sanidade extraordinária de quem faz acontecer em meio à irracionalidade estrutural do Estado.
