O Acordo Mercosul–UE e o teste de carga da governança portuária brasileira
A experiência acumulada mostra que a infraestrutura física, por si só, não garante desempenho sistêmico. Portos raramente entram em colapso por ausência absoluta de ativos materiais; o colapso costuma ocorrer quando o sistema decisório e institucional não acompanha o ritmo da demanda.
Em sistemas complexos, grandes expansões funcionam como testes de carga silenciosos. Elas não avaliam apenas a robustez da infraestrutura visível, mas revelam, sob pressão, os pontos de estreitamento que regulam o funcionamento do sistema como um todo. No comércio exterior brasileiro, o risco não está apenas no canal de acesso, ou nos acessos terrestres, mas nos estreitamentos institucionais que regulam o fluxo de decisões, autorizações e coordenação operacional. O acordo Mercosul–União Europeia submete esse sistema a um desses testes, e o faz em plena operação.
O anúncio do acordo de livre comércio entre Mercosul e União Europeia foi recebido, com razão, como um marco geopolítico e econômico de grande magnitude. Após décadas de negociações, o entendimento entre os blocos projeta uma ampliação relevante dos fluxos comerciais, a diversificação de mercados e um reposicionamento estratégico do Brasil no comércio internacional. A estimativa de incremento de até 0,4% do PIB brasileiro sintetiza a dimensão dessa expectativa.
Nesse contexto, o Porto de Santos (SP) emerge naturalmente como protagonista. Principal complexo portuário do País, eixo estruturante da balança comercial brasileira e elo central entre o interior produtivo e os mercados internacionais, Santos tende a ser um dos maiores receptores dos efeitos práticos do acordo. A leitura predominante, até aqui, tem sido positiva e linear, mais comércio, mais cargas, mais investimentos, maior crescimento.
Essa leitura, embora correta, é insuficiente para compreender a complexidade do momento.
O crescimento econômico projetado não se materializa em abstrações macroeconômicas. Ele se converte em navios adicionais, janelas operacionais mais disputadas, maior pressão sobre berços, retroáreas, acessos terrestres, sistemas ferroviários, armazenagem, mão de obra, licenciamento ambiental e processos regulatórios. Cada décimo percentual de expansão econômica representa, na prática, uma multiplicação de decisões que precisam ser tomadas com rapidez, coordenação e previsibilidade.
Historicamente, o debate portuário brasileiro concentrou-se na dimensão física da infraestrutura. Dragagem, calado, extensão de cais, capacidade estática e investimentos privados sempre ocuparam o centro das discussões, e com razão. No entanto, a experiência acumulada mostra que a infraestrutura física, por si só, não garante desempenho sistêmico. Portos raramente entram em colapso por ausência absoluta de ativos materiais; o colapso costuma ocorrer quando o sistema decisório e institucional não acompanha o ritmo da demanda.
É nesse ponto que se impõe uma distinção fundamental, ainda pouco explorada no debate público, a diferença entre capacidade instalada e capacidade governada.
Capacidade instalada refere-se ao conjunto de ativos físicos disponíveis para a operação portuária. Capacidade governada, por sua vez, diz respeito à aptidão do sistema para planejar, decidir, coordenar, arbitrar conflitos e integrar políticas públicas de forma coerente. Envolve previsibilidade regulatória, clareza decisória, articulação entre entes públicos, maturidade das relações com o setor privado e estabilidade das relações de trabalho.
Na prática, isso significa reconhecer que o principal risco não está na capacidade operacional dos terminais, apenas; mas na fragmentação decisória do próprio Estado. Um Estado que ainda opera com tempos, incentivos e responsabilidades dissociados da dinâmica do comércio internacional impõe ao sistema portuário um custo invisível, porém elevado. Quando decisões são pulverizadas, autorizações se sobrepõem e a coordenação institucional falha, o crescimento deixa de ser virtuoso e passa a produzir fricções sistêmicas.
Um porto pode dispor de infraestrutura robusta e, ainda assim, operar abaixo do seu potencial, se os estreitamentos institucionais comprimirem o fluxo de decisões. Nesse cenário, surgem atrasos operacionais, aumento de custos logísticos, judicialização recorrente, conflitos trabalhistas e perda de competitividade internacional, exatamente o oposto do que se espera de um ambiente que pretende absorver uma expansão relevante do comércio exterior.
O acordo Mercosul–União Europeia tende a intensificar esse tipo de pressão. Santos já opera em patamares elevados de utilização, em um ambiente regulatório complexo, no qual interagem autoridades portuárias, agências reguladoras, órgãos de controle, licenciadores ambientais, entes federativos e operadores privados. A ampliação dos fluxos comerciais exigirá mais do que investimentos pontuais ou soluções fragmentadas, exigirá coordenação institucional em nível superior ao historicamente praticado.
Se a demanda crescer sem o fortalecimento dessa capacidade governada, o risco não será apenas de gargalos físicos. O risco maior será a consolidação de um ambiente de incerteza operacional, no qual decisões estratégicas são adotadas de forma reativa, sob pressão e com elevado custo institucional. Nesses contextos, parte relevante dos ganhos econômicos projetados tende a se dissipar silenciosamente.
Esse cenário expõe um paradoxo recorrente da infraestrutura brasileira. O País demonstra capacidade de gerar oportunidades macroeconômicas relevantes, mas enfrenta dificuldades persistentes para ajustar, com a mesma velocidade, seus arranjos institucionais. O resultado é conhecido. Oportunidades que se anunciam como históricas acabam limitadas por estruturas decisórias que permanecem presas a lógicas do passado.
Sob essa perspectiva, o acordo Mercosul–União Europeia funciona como um verdadeiro teste de maturidade do Estado portuário brasileiro. Ele testa a capacidade de planejamento com efeitos vinculantes, a autonomia responsável das autoridades portuárias, a coordenação entre regulação, controle e política pública e a habilidade do sistema em conduzir relações de trabalho estáveis em contextos de expansão acelerada.
Não se trata de relativizar a importância do acordo nem de frear o crescimento. Trata-se de reconhecer que ganhos comerciais sustentáveis exigem governança compatível com sua complexidade. Sem isso, o crescimento projetado corre o risco de se transformar em pressão sistêmica, com efeitos adversos para a competitividade do próprio comércio exterior brasileiro.
O acordo Mercosul–União Europeia ampliará o fluxo de comércio e intensificará a pressão sobre o principal corredor logístico do país. A questão central não é apenas quanto o Porto de Santos pode crescer, mas se o sistema portuário brasileiro ampliará, na mesma proporção, sua capacidade institucional de conduzir esse crescimento. Porque, quando o gargalo não é físico, dragar o canal não resolve. Se o teste de carga falhar, não será por ausência de mercado ou de capital privado, mas por incapacidade estatal de governar um sistema que já não admite improviso.
