A crise dos acessos e a redefinição dos gargalos logísticos sob a ótica jurídica
O principal desafio da infraestrutura portuária brasileira não é apenas a expansão da capacidade instalada, mas a reformulação de seu arcabouço jurídico-regulatório. Mesmo porque, o que se vê é um descompasso: exige-se eficiência e previsibilidade de operadores privados, mas o ambiente regulatório que os cerca ainda é marcado por lacunas relevantes.
O debate sobre eficiência portuária no Brasil, por muito tempo, esteve centrado na operação intraterminal, especialmente na gestão de janelas de atracação. A evolução tecnológica e os investimentos realizados nos últimos anos permitiram avanços notáveis nesse campo. Contudo, a realidade atual demonstra que o foco da ineficiência se deslocou: o gargalo deixou de estar dentro dos terminais e passou a residir nos acessos logísticos que condicionam a fluidez de todo o sistema.
O Porto de Santos é exemplo emblemático desse deslocamento. Embora tenha havido avanços relevantes na eficiência operacional e expansão da capacidade dos terminais, as limitações no canal de acesso restringem o calado operacional e comprometem a eficiência global do sistema. Em Itajaí, por sua vez, a retomada da dragagem de manutenção reforça a mesma percepção: sem navegabilidade estável, não há regularidade operacional, por mais eficiente que seja a infraestrutura interna do porto.
Isso não significa, porém, que os acessos tenham ficado fora do desenho jurídico portuário. A Lei nº 12.815/2013 já define a área do porto organizado como abrangente da infraestrutura de proteção e de acesso, e a antiga Lei nº 8.630/1993 já contemplava, de forma expressa, canais, bacias de evolução e áreas de fundeio. Contudo, a norma foi concebida em um contexto no qual a dragagem e a manutenção de acessos eram tratadas como atividades acessórias, e não como elementos estruturais da operação. Essa premissa, hoje, mostra-se superada.
A intensificação da variabilidade hidrológica e a maior sensibilidade operacional dos portos brasileiros transformaram a dragagem em atividade contínua e estrutural. Quando o canal de acesso depende de intervenções recorrentes para assegurar profundidade, previsibilidade e segurança, deixa de fazer sentido jurídico enxergar esse custo como evento lateral ao contrato. Em vez disso, passa a ser necessário incorporá-lo à lógica central de planejamento, financiamento e regulação da infraestrutura.
Sob a perspectiva jurídica, a questão dialoga diretamente com a alocação de riscos nos contratos de arrendamento e concessão. A matriz de riscos tradicional, construída sob a lógica de eventos extraordinários, mostra-se insuficiente diante de fenômenos que, embora naturais, passaram a apresentar recorrência e previsibilidade.
É nesse ponto que se impõe uma reflexão crítica: é juridicamente adequado tratar os impactos climáticos sobre a navegabilidade como eventos de força maior, ou já se estaria diante de riscos inerentes à própria atividade? A resposta não é apenas teórica. Ela impacta diretamente o direito ao reequilíbrio econômico-financeiro, na forma do art. 37, XXI, da Constituição e, na prática, define quem absorve o custo da ineficiência sistêmica: o poder concedente, o operador ou, no limite, o próprio usuário.
A atuação regulatória recente indica que esse movimento já começou. O canal de acesso de Paranaguá foi objeto de leilão em 22 de outubro de 2025, com concessão própria e investimento previsto para ampliação de calado e gestão do ativo. Em Santos, a ANTAQ abriu consulta e audiência públicas sobre a concessão do canal de acesso, e em 17 de abril de 2026 prorrogou o prazo de contribuições até 1º de julho de 2026. Esses fatos mostram que o setor deixou a fase meramente abstrata do debate e passou a experimentar, de forma concreta, novos modelos de governança para a infraestrutura aquaviária.
Ainda assim, a evolução institucional não elimina os desafios. Persistem questões delicadas sobre o desenho remuneratório, a definição de indicadores de desempenho, a repartição de riscos entre poder concedente e particular, a articulação com a autoridade portuária e a compatibilização entre interesse público, segurança da navegação e viabilidade econômico-financeira do contrato. O verdadeiro teste do modelo não está apenas em conceder o canal, mas em construir um arranjo regulatório capaz de dar previsibilidade, transparência e estabilidade às obrigações dele decorrentes.
A problemática se agrava quando se observa a integração com outros modais. A eficiência do sistema portuário depende diretamente da infraestrutura terrestre, especialmente ferroviária e rodoviária. A forte dependência de infraestrutura terrestres para o abastecimento de portos estratégicos evidencia que o Direito brasileiro ainda regula a logística de forma compartimentada, como se não fossem partes de um mesmo sistema logístico.
Há aqui uma dissonância evidente com a própria Constituição, que, ao atribuir à União a competência para explorar portos e instalações portuárias (art. 21, XII, “f”), pressupõe uma atuação coordenada.
No mesmo sentido, a ausência de um marco regulatório consolidado para as hidrovias, tão essenciais para o escoamento de commodities, reforça a insegurança jurídica e limita o desenvolvimento de projetos estruturantes.
Outro ponto que começa a ganhar relevância é a incorporação de critérios ESG nos contratos portuários. O Ministério de Portos e Aeroportos lançou, em janeiro de 2025, a Política de Sustentabilidade voltada a portos, aeroportos e hidrovias, enquanto a ANTAQ publicou Agenda Ambiental e de Segurança Aquaviária 2025-2026 com projetos e ações estratégicas para o setor. Ainda assim, o tema carece de densidade normativa: faltam obrigações claras, métricas objetivas e, principalmente, mecanismos contratuais que incentivem comportamentos alinhados à transição energética e à sustentabilidade operacional.
Nesse contexto, é possível sustentar que o principal desafio da infraestrutura portuária brasileira não é apenas a expansão da capacidade instalada, mas a reformulação de seu arcabouço jurídico-regulatório. Mesmo porque, o que se vê é um descompasso: exige-se eficiência e previsibilidade de operadores privados, mas o ambiente regulatório que os cerca ainda é marcado por lacunas relevantes.
Superar a crise dos acessos exige, portanto, mais do que engenharia e expansão de capacidade: exige revisar o modelo. Exige coerência normativa, desenho contratual sofisticado, visão sistêmica e capacidade regulatória para reconhecer que a eficiência portuária contemporânea começa antes do berço e não termina no gate. Enquanto o ordenamento e os contratos não refletirem integralmente essa realidade, o país continuará convivendo com investimentos relevantes incapazes de entregar todo o seu potencial logístico.
Rubiane Nascimento Massa e outros profissionais do escritório Cristina Wadner e Advogadas Associadas escrevem para o BE News quinzenalmente, com seus artigos publicados sempre às quintas-feiras
