A empresa que o Brasil criou para salvar seus portos — e o que ela nos deixou
A Portobrás, no topo da cadeia, garantia a coerência do sistema, aprovava projetos, captava recursos e respondia ao Ministério dos Transportes.
Há um momento preciso em que o Brasil decidiu que gerir portos era diferente de simplesmente fiscalizá-los. Por meio da Lei nº 6.222, de 10 de julho de 1975, estruturou a lógica do sistema portuário brasileiro.
Durante décadas, os portos nacionais foram explorados por concessionários privados. O modelo remontava ao Decreto Imperial nº 1.746, de 1869 — a primeira lei de concessões portuárias do País — e sobreviveu à República, às guerras e às crises do século XX. O próprio Porto de Santos passou por esse momento de concessão, em que as empresas concessionárias construíam, operavam e arrecadavam enquanto o Estado fiscalizava. Era uma divisão de papéis que funcionou enquanto o capital privado teve fôlego para investir e as atividades respondiam à altura.
O problema é que muitos contratos de concessão previam capitalizações periódicas improváveis de serem honradas e, a partir de meados dos anos 1940, os recursos privados para o setor simplesmente secaram.
A saída encontrada foi criar fontes de financiamento dedicadas. Em 1945, surgiu a Taxa de Emergência — logo renomeada Taxa de Melhoramento dos Portos, a TMP —, cobrada sobre o valor das mercadorias movimentadas nos portos organizados. Com a Lei nº 3.421, de 1958, sancionada no governo Juscelino Kubitschek, esse mecanismo ganhou arquitetura mais robusta: os recursos da TMP passaram a alimentar o Fundo Portuário Nacional, o FPN, destinado a financiar dragagens e obras em toda a rede portuária federal. Era uma solução inteligente dentro das condições da época — o setor se autofinanciava sem depender do Tesouro. Por cerca de quinze anos, funcionou. Os portos receberam investimentos, a infraestrutura avançou e o comércio exterior cresceu.
Mas havia um problema estrutural que o dinheiro não resolvia sozinho: faltava um centro de gravidade institucional. O Departamento Nacional de Portos e Vias Navegáveis, o DNPVN — autarquia federal que coordenava o setor desde 1963 —, tinha atribuições amplas, mas forma jurídica limitada. Gerir obras de grande porte, supervisionar as companhias docas espalhadas pelo litoral, captar recursos externos, negociar com organismos internacionais de financiamento e planejar de forma integrada a expansão de um sistema nacional de portos exigiam algo que uma autarquia, por sua natureza, dificilmente conseguia oferecer: agilidade, capacidade de endividamento próprio e perfil empresarial. O Brasil da segunda metade dos anos 1960 e início dos anos 1970 já havia encontrado esse modelo para outros setores estratégicos — energia, telecomunicações, mineração. Era apenas uma questão de tempo até que chegasse a vez dos portos.
Assim nasceu a Portobrás. Seu mandato, definido na Lei nº 6.222, era ao mesmo tempo ambicioso e preciso: realizar atividades relacionadas com a construção, administração e exploração dos portos e das vias navegáveis interiores, exercendo supervisão, orientação, coordenação, controle e fiscalização sobre tais atividades, em harmonia com os planos do Governo Federal. Na prática, isso significava ser ao mesmo tempo planejadora, executora, supervisora e financiadora do sistema portuário nacional — uma concentração de atribuições raramente reunida em um único ente.
Para dar conta dessa amplitude, a Portobrás coordenava as companhias docas federais, entidades a ela vinculadas. E aqui mora um detalhe jurídico que ainda ecoa no setor hoje: essas companhias não eram concessionárias de portos. Eram a própria administração da União de forma descentralizada, constituídas como sociedades de economia mista na forma do Decreto-Lei nº 200, de 1967.
A diferença não é apenas técnica — ela explica por que essas empresas sobreviveram à extinção da Portobrás, por que permanecem até hoje como autoridades portuárias públicas e por que sua natureza jurídica ainda alimenta debates no setor. Companhias como a Codesp, em Santos, e a Codeba, na Bahia, administravam seus portos organizados com plena responsabilidade sobre infraestrutura, tarifas e relação com os usuários. A Portobrás, no topo da cadeia, garantia a coerência do sistema, aprovava projetos, captava recursos e respondia ao Ministério dos Transportes.
O modelo tinha uma lógica interna consistente. A Taxa de Melhoramento dos Portos e, a partir de 1988, o Adicional de Tarifa Portuária — o ATP, criado pela Lei nº 7.700 — financiavam os investimentos de forma dedicada, sem depender do orçamento geral da União. As companhias docas operavam com autonomia relativa dentro de diretrizes centrais. O planejamento era integrado. Durante quase três décadas — do surgimento do DNPVN, em 1963, até o ocaso da Portobrás no início da década de 1990 —, esse arranjo produziu resultados concretos e duradouros. Os portos que o Brasil usa até hoje foram, em sua maior parte, construídos, ampliados ou modernizados nesse período.
O que então explica o fim? Não foi incompetência técnica, nem falha de modelo. Foi a crise fiscal da década de 1980. O Estado brasileiro, literalmente sem caixa, não tinha como sustentar o volume de investimentos que um comércio exterior em franca expansão exigia. Dragagens atrasavam. Equipamentos envelheciam sem substituição. A capacidade dos portos começou a estrangular justamente quando o Brasil mais precisava de escoamento para suas exportações.
A herança, porém, ficou. As companhias docas federais que administram os principais portos organizados do Brasil hoje são, jurídica e institucionalmente, filhas do sistema Portobrás. A figura da Autoridade Portuária pública — com suas atribuições de gestão do porto organizado, relação com arrendatários e planejamento da área portuária — foi moldada naquele período. O conceito de porto organizado como área delimitada, com gestão pública e operação regulada, que ainda governa o setor, consolidou-se sob esse modelo.
Anos depois da Lei nº 6.222, as Autoridades Portuárias públicas brasileiras carregam a estrutura que a Portobrás construiu — os cais, os pátios, os acessos aquaviários, os marcos institucionais. Carregam também, inevitavelmente, as tensões que ela não conseguiu resolver: como financiar a modernização contínua sem depender exclusivamente do orçamento federal, como equilibrar a função pública do porto com a exigência de eficiência que o comércio internacional impõe, como planejar de forma integrada num sistema que, desde 1993, opera sob lógica descentralizada e competitiva. A Portobrás não deixou respostas para essas perguntas, mas deixou a infraestrutura que precisa ser mantida, melhorada e ampliada.
Beatriz Gallotti escreve quinzenalmente para o BE News, com seus artigos sendo publicados às terças-feiras.
