A união estável que a lei portuária desconhecia

Quem conhece o setor portuário atual, com suas resoluções normativas, suas audiências públicas, seus procedimentos de arrendamento minutados pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), tem dificuldade de imaginar como funcionava o período que se abriu em 1993, quando a Lei de Modernização dos Portos transformou a lógica do setor sem que houvesse, ainda, um regulador para arbitrar o que ela havia deixado em aberto. 

Entre a promulgação da Lei nº 8.630 e a criação da Antaq, em 2001, passaram-se oito anos durante os quais as Autoridades Portuárias governaram seus portos com uma autonomia que hoje seria impensável.

A Lei nº 8.630 chegou ao setor carregando uma promessa e deixando uma lacuna. A promessa era a modernização: separar a gestão da operação, abrir os terminais ao capital privado, romper com a lógica estatal que havia exaurido a Portobrás, ente público criado em 1975 para planejar, executar e financiar o sistema portuário nacional e extinto justamente pela crise fiscal que a lei pretendia superar. A lacuna era o que fica entre uma lei transformadora e os instrumentos necessários para fazê-la funcionar no mundo real.

As companhias docas federais, herdeiras diretas da estrutura da Portobrás e ainda hoje as autoridades portuárias dos principais portos organizados do País, encontraram-se em posição singular. Eram entidades públicas com plena responsabilidade sobre seus portos, vinculadas formalmente ao Ministério dos Transportes, mas sem que esse vínculo significasse tutela técnica sobre o cotidiano contratual. 

O Ministério desempenhava papel de política geral e supervisão institucional — mas não era regulador no sentido que o termo adquiriria depois de 2001. Não editava normas técnicas sobre como conduzir um arrendamento, não uniformizava interpretações sobre disputas contratuais, não funcionava como instância de referência para as questões que a lei havia deixado em aberto. Cada porto administrava seu território segundo sua própria leitura e sua própria tradição institucional.

Essa autonomia tinha um contexto que a tornava ainda mais complexa: a lei nova havia encontrado um setor cheio de contratos antigos. Antes da Lei 8.630, os arrendamentos de instalações portuárias obedeciam a uma lógica que, vista de hoje, soa quase de outro país. Não havia licitação. Não havia prazo final intransponível. 

O contrato nascia do interesse recíproco entre a Autoridade Portuária e o arrendatário, pautado pela disposição de investir nas instalações e pela conveniência do porto em ter aquela atividade ali. Os prazos eram de dez anos, prorrogáveis por igual período, sucessivamente, sem limite predefinido. 

Havia quem descrevesse essa relação como a filosofia da união estável: o porto precisava de quem nele investia, e o investidor precisava da segurança de permanência que justificasse o aporte. Enquanto os dois lados encontrassem vantagem, o contrato seguia.

Esse modelo tinha racionalidade interna que o tempo havia consolidado. Os arrendatários investiam em especialização, terminais para cargas específicas, equipamentos dedicados, estruturas industriais construídas dentro da área portuária. Investimentos que só faziam sentido com horizonte longo, e o ordenamento anterior oferecia exatamente isso. 

Os contratos atravessavam décadas, absorviam aditivos, expandiam áreas, adaptavam valores às crises monetárias do país (do cruzeiro ao cruzado novo, do cruzado novo ao real) e permaneciam, juridicamente, o mesmo instrumento original.

Quando a Lei dos Portos estabeleceu licitação obrigatória e prazo máximo de cinquenta anos, ela não extinguiu automaticamente o mundo anterior. Mandou adaptá-lo — em cento e oitenta dias — sem definir o que adaptar significava para quem tinha contratos vigentes, prorrogados legitimamente, com arrendatários que tinham expectativas construídas sobre um ordenamento que a lei nova não havia declarado inválido.

As autoridades portuárias buscavam orientação onde podiam: pareceres externos, consultas à Consultoria Jurídica do Ministério dos Transportes, decisões do Tribunal de Contas da União que nem sempre convergiam. Cada porto construía sua interpretação, tomava sua decisão, assumia seu risco jurídico. Na prática, era a descentralização na acepção mais literal pois não havia centro.

O que torna esse período tão curioso aos olhos de hoje não é a desordem, porque desordem, no sentido estrito, não era o que havia. Era uma ordem de outro tipo: localizada e muito baseada em relações institucionais de longa data entre a Autoridade Portuária e terminais, sustentada por uma tradição contratual que o setor havia construído ao longo de décadas. 

A criação da Antaq, em 2001, encerrou formalmente essa era. A agência assumiu as atribuições que o Ministério dos Transportes exercia sobre os arrendamentos e passou a supervisionar as Autoridades Portuárias com instrumentos que o modelo anterior não tinha: capacidade normativa setorial, fiscalização técnica especializada e a possibilidade de uniformizar interpretação para as questões que a lei havia deixado em aberto. 

Aos poucos os portos deixaram de ser administrações isoladas e passaram a operar dentro de um marco que, pela primeira vez desde 1993, oferecia referência comum.

O período de transição que se seguiu à Lei nº 8.630 sustentou um setor em transformação até a consolidação de um marco regulatório mais estruturado.

 A criação da Antaq vem conferindo unidade, previsibilidade e coerência a práticas que antes dependiam de arranjos dispersos. É nessa passagem que se compreende, com maior precisão, não apenas o quanto o setor evoluiu, mas por que a estabilidade institucional se tornou elemento central para a expansão e a segurança dos investimentos portuários no Brasil.

Beatriz Gallotti escreve quinzenalmente para o BE News,
com seus artigos sendo publicados às terças-feira