Canal de Santos: a essência da Autoridade Portuária precisa ser mantida
Precisamos de modelos regulatórios que preservem a essência da Autoridade Portuária e que derrubem os custos portuários, ao invés de conceder o canal de Santos no meio de incertezas.
Lendo o artigo do caríssimo Frederico Bussinger, Conceder ou não o canal do Porto de Santos? Eis a questão!, não há como não entrar no debate. São muitas as provocações relevantes, e começo por uma bem instigante: “existe algum aeroporto com pista de pouso concessionada à parte?” A resposta curta é não. Não há benchmark aeroportuário nesse sentido. Mas além dessa resposta simplista, há uma discussão muito mais relevante, que envolve aspectos de segurança nacional e transparência na gestão do tráfego marítimo.
Vale também lembrar, para quem não acompanha a discussão, que estão construindo um benchmark portuário no sentido oposto: Paranaguá (PR) foi o primeiro canal concedido, e Santos (SP), Itajaí (SC) e Rio Grande (RS) devem vir na sequência. A consulta pública da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) sobre o canal de Santos está aberta, com concessão de 25 anos e metas de aprofundamento para 16 metros em três anos e 17 em seis. Ou seja: o debate incensado por Bussinger é mais crítico do que nunca.
A Autoridade Portuária (AP) tem três atribuições diretamente ligadas ao interesse público: (i) o papel de Landlord, que pode incluir o desenvolvimento de novas áreas, quando a poligonal permite, (ii) a gestão do canal de navegação e (iii) a função de planejadora e integradora da infraestrutura de acesso.
Como gestora do canal, a AP responde não só por dragagem, sinalização e ordenamento do tráfego, mas é também uma engrenagem fundamental na geração de dois fluxos de informações. O primeiro é o das atividades mercantis na fronteira aduaneira, que hoje trafega pelo Porto sem Papel e pela integração com a Receita Federal. Esse é o fluxo aduaneiro e tributário. O segundo é o do monitoramento do tráfego e de embarcações suspeitas, no âmbito do VTS/VTMIS (siglas em inglês de Sistema de Tráfego de Embarcações e Sistema de Gerenciamento e Informação do Tráfego de Embarcações). Esse é o fluxo de segurança da navegação. Por isso, essa atribuição, dentre as três citadas acima, é a mais crítica em termos de interação com os poderes públicos.
Essa distinção é decisiva para a pergunta sobre a concessão. No Brasil, a autoridade competente sobre o VTS/VTMIS é a Marinha, como Autoridade Marítima, que normatiza e homologa o serviço. Quem opera o sistema VTMIS, seja a AP pública ou a AP concedida, o faz sob homologação e fiscalização da Marinha. Ou seja, a soberania sobre a segurança da navegação não está na AP; está no Estado, e ali permanece, independentemente de quem opere a camada de dados. O mesmo raciocínio vale para o fluxo aduaneiro, cuja competência é da Receita Federal.
A pergunta “um ente privado pode fazer parte de um arranjo de caráter público?” tem resposta clara: pode operar a camada de coleta, checagem e disponibilização de dados, desde que jamais execute as ações que pertencem à Receita Federal, à Polícia Federal, ao Ibama, ao Ministério da Agricultura, ao Ministério do Meio Ambiente, à Antaq e aos demais órgãos. A Autoridade Portuária, pública ou concedida, como a VPorts, ou mesmo um TUP (Terminal de Uso Público), presta serviço a esses órgãos e deve ser cobrada, implacavelmente, pela integridade e pela confidencialidade dos dados, com penalidades à altura em caso de descumprimento. E há muito espaço, nesse arranjo, para ferramentas melhores: coletar mais dados, cruzá-los com inteligência artificial e disponibilizá-los, de forma auditável, a quem de direito tem competência para agir.
E se a função mais sensível de uma Autoridade Portuária pode ser operada por um privado, sob soberania estatal, voltamos à provocação inicial: por que não conceder a Autoridade Portuária inteira, como no modelo aeroportuário? Por que não dar sequência ao benchmark já existente e nacional, que é a VPorts (ex-Codesa, privatizada em 2022, administradora dos portos capixabas sob um contrato de 35 anos)?
Alguns dirão que o problema da concessão integral da AP não é o canal, mas a possibilidade de elevação dos valores dos arrendamentos (discussão ocorrida entre 2020-2022). Isso, porém, é outro debate, e convido à leitura do artigo de Marcelo D’Antona, no LinkedIn, que propõe precificar o aluguel do arrendamento pelo valor de reposição do ativo, seguindo o conceito de RAB (Regulatory Asset Base) utilizando nos setores de energia e saneamento, e usar leilões para capturar o excedente gerado pela melhor localização e pela escassez de terrenos. Nesse contexto, a maior preocupação do Poder Público, nas figuras do Ministério de Portos e Aeroportos e da Antaq, deveria ser combater a escassez, para que os ágios dos leilões e, consequentemente, os custos portuários, caiam. Conceder a AP com a obrigação de desenvolver áreas e atacar a escassez de terminais deveria ser um dos grandes objetivos desse processo.
Concluindo: precisamos de modelos regulatórios que preservem a essência da Autoridade Portuária e que derrubem os custos portuários, ao invés de conceder o canal de Santos no meio de incertezas. Uma concessão dessa magnitude não exige uma matriz de riscos qualquer, mas uma calibrada para o que Santos tem de específico: não se trata de manter um calado, e sim de aprofundá-lo de 15 para 17 metros. O modelo de Paranaguá já traz instrumentos modernos, como o Plano e Comitê de Dragagem, indicadores de qualidade e um procedimento de partilha para o assoreamento acima do esperado. O problema é que “o esperado” é justamente o que não se conhece num canal recém-aprofundado, com as questões específicas de Santos, cuja dinâmica de sedimentação pode se comportar de forma inédita. É aí que os pedidos de reequilíbrio vão se concentrar — a favor ou contra o concessionário —, e por isso a alocação do risco geotécnico e os mecanismos de solução de disputa precisam ser desenhados com rigor incomum. Some-se a isso que a Tarifa I de Infraestrutura hoje supera com folga os custos de manutenção do canal raso; transferi-la por 25 anos, mal precificada, ou trava uma renda pública que poderia derrubar o custo Brasil, ou evapora quando o custo do canal aprofundado se revelar. Conceder não pode significar a transferência de incertezas: exige que essas incertezas estejam nomeadas, repartidas e com gatilhos objetivos, antes da assinatura. No modelo discutido na concessão integral da AP de Santos, no passado, o modelo previa redução significativa de tarifas (cerca de 30%), diminuindo o espaço para ganhos extraordinários, com potenciais gatilhos para reequilibrar o contrato, de forma que o retorno do concessionário ficasse próximo ao WACC (sigla em inglês de Custo Médio Ponderado de Capita) regulatório.
A pergunta, portanto, não é “canal sim ou não”, mas qual modelo é o mais eficiente para fazer o custo portuário do Brasil cair de forma abrangente, incorporando não só os custos de dragagem, mas também os custos de escassez que temos (STS-10 é a prova disso).
Fernando Biral. Sócio sênior da Mapa Capital e ex-presidente da Santos Port Authority (2020-2023).
