Concorrência e alteração do tipo de carga movimentada nos portos
A flexibilização do regime jurídico dos arrendamentos portuários, em especial quanto à possibilidade de alteração do tipo ou perfil de carga, foi recentemente apreciada pelo Tribunal de Contas da União – TCU (Acórdão nº 2.658/2025). O aumento da concorrência entre portos depende de mecanismos como esse, que tornem os arrendamentos mais ágeis e eficientes, capazes de competir com os terminais de uso privado, como já havia sido diagnosticado em 2020, pelo próprio TCU, ao analisar a concorrência no setor (Acórdão nº 2.711). Esse arranjo de coisas torna relevante entender os rumos do atual debate, a começar pela delimitação dos contratos de arrendamento.
Todo contrato de arrendamento portuário é precedido por uma licitação definindo seu objeto. O arrendamento é, então, inicialmente contratado para movimentar certo perfil (granel líquido, sólido, gasoso, carga geral ou conteinerizada) e tipo de carga (granéis agrícolas, minerais petróleo, alimentícia, carga solta, carga viva, carga refrigerada etc.). No entanto, como a realidade econômica e concorrencial pode mudar no curso da longa janela de vigência contratual, e terminais portuários servem à movimentação das cargas que precisam ser escoadas/internalizadas, muitas vezes será mais eficiente alterar o tipo de carga a ser movimentada para dar vazão à demanda do mercado.
Regulamentando o tema da alteração do tipo de carga, a Portaria MInfra nº 530/2019 prevê em seu artigo 28: “O poder concedente poderá aprovar, mediante requerimento do arrendatário, a alteração do tipo de carga que a instalação portuária está autorizada a movimentar e armazenar. Parágrafo único. Considera-se alteração de tipo de carga aquela que permitir ao arrendatário movimentar carga não permitida originalmente no contrato, mas enquadrada no mesmo perfil de carga que a instalação portuária já esteja autorizada pelo contrato a movimentar.”
Em contratos mais recentes, no entanto, a fórmula tem sido um pouco mais aberta. Nos arrendamentos de ITG02, MCP03 e RDJ06, pela ordem, constaram como objeto: movimentação e armazenagem de granéis sólidos minerais; movimentação e armazenagem de granéis sólidos vegetais; e movimentação e armazenagem de granéis líquidos. Trabalhar com perfis, desse modo, já conferiria um pouco mais de espaço quanto aos tipos de carga passíveis de movimentação. O tema não se resolve de maneira tão simples, no entanto.
Dedicando-se recentemente a auditar o tema da mudança nos tipos de carga movimentados em terminais portuários arrendados, o TCU identificou diversos riscos associados às modificações de carga em áreas de arrendamento portuário (Acórdão nº 2658/2025, do min. rel. Benjamin Zymler), destacando-se: i) burla ao procedimento licitatório e desvirtuamento do contrato, especialmente em casos de alteração precoce das cargas autorizadas, antes que os investimentos e obrigações iniciais sejam cumpridos; ii) desequilíbrio econômico-financeiro em desfavor do Estado, tendo em vista que modificações nas cargas movimentadas podem alterar o fluxo de caixa do empreendimento; iii) comprometimento do planejamento portuário e frustração de expectativas, em virtude do descolamento entre as cargas movimentadas e diretrizes de planejamento setorial e o uso racional da infraestrutura; e iv) insegurança jurídica, pela falta de regulamentação específica sobre a alteração do perfil de carga e pela ausência de regras que condicionem a mudança de cargas ao adimplemento de obrigações contratuais.
Como decorrência desse diagnóstico, o acórdão direciona as seguintes recomendações à Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) e ao Ministério de Portos e Aeroportos: i) estabelecer critérios objetivos para a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de arrendamento que sejam impactados por autorizações em caráter especial e emergencial; ii) definir requisitos e critérios objetivos para a concessão de autorizações em caráter especial e emergencial nos casos que envolvam a movimentação de um perfil de carga diferente do permitido originalmente no contrato; iii) aprimorar as informações disponibilizadas no “Estatístico Aquaviário”, para facilitar a fiscalização sobre as quantidades e os tipos de cargas que são movimentados por cada terminal arrendado; e iv) aperfeiçoar os mecanismos regulatórios (como editais, contratos e/ou portarias) para coibir alterações do tipo de carga nos estágios iniciais dos arrendamentos portuários, especialmente quando as obrigações de investimentos iniciais ainda estiverem pendentes, a fim de garantir a isonomia entre os licitantes, respeitar a vinculação ao edital, assegurar a obtenção da melhor proposta, atender ao planejamento do setor e evitar o desvirtuamento do contrato.
Esse quadro bem reflete o desafio existente para equilibrar a necessidade natural de adaptação dos contratos de longo prazo, promovendo concorrência setorial, com a preservação das regras de licitação pública, garantindo que o mercado seja dinâmico sem favorecer indevidamente empresas específicas.
A busca por modernizar os contratos de arrendamento da alteração de perfil ou tipo de carga movimentada, conferindo maior maleabilidade à sua execução, tornando-os mais eficientes, competitivos e economicamente racionais, encontra, no entanto, um limite alertado pelo TCU: não pode descaracterizar o objeto original do contrato para burlar o procedimento licitatório, o que teria maiores chances de acontecer se feito logo no início do contrato, antes da realização dos investimentos previstos, comprometendo a isonomia entre os licitantes e prejudicando a ampla competitividade.
A temática, é claro, precisará ser sempre enfrentada à luz do caso concreto e da respectiva motivação. De todo modo, os desdobramentos até aqui notados, entre o diagnóstico de 2020 feito pelo TCU, as formas de definição do objeto contratual de arrendamentos entre 2020 e 2025, e o novo acórdão do TCU, de 2025, evidenciam o longo caminho, em construção. A questão que permanece é se o ordenamento conseguirá acomodar essa flexibilidade sem sacrificar a segurança jurídica que sustenta o próprio modelo portuário.
Autor: Leonardo Coelho Ribeiro. Sócio de Braz, Coelho, Véras, Lessa e Bueno Advogados, professor do curso de pós-graduação de Regulação e desestatização do Instituto Serzedello Corrêa (Escola Superior de Governo do Tribunal de Contas da União) e co-autor do livro Regulação e concorrência nos portos (Ed. Fórum, 2025).
