Desenvolvimento portuário: da teoria à prática
Pode ter sido coincidência de agenda, pode ter sido o debate que este espaço ajudou a alimentar, e provavelmente foi um pouco das duas coisas: o movimento por uma regulação orientada à capacidade vem ganhando corpo em várias frentes, e é natural que o setor público também esteja de olho nele. De todo modo, o instrumento escolhido é exatamente o que este espaço defendeu: medir a saturação da infraestrutura antes de discutir preço.
Nesta coluna, já mostrei o dinheiro que jogamos no mar todo ano com a demurrage e defendi que a personalidade regulatória deveria nascer do monitoramento de capacidade, não do controle de preços. Pois bem: esta semana o Ministério de Portos e Aeroportos instituiu um grupo de trabalho (GT) para implementar a ação “Monitoramento da Saturação Portuária”, no âmbito da Secretaria Nacional de Portos.
Quando propomos algo nesta coluna, temos, sim, a pretensão de que sejamos ouvidos. BE News tem uma penetração muito importante entre quem decide o setor, e é para esse público que este espaço escreve. Pode ter sido coincidência de agenda, pode ter sido o debate que este espaço ajudou a alimentar, e provavelmente foi um pouco das duas coisas: o movimento por uma regulação orientada à capacidade vem ganhando corpo em várias frentes, e é natural que o setor público também esteja de olho nele. De todo modo, o instrumento escolhido é exatamente o que este espaço defendeu: medir a saturação da infraestrutura antes de discutir preço.
Vale explicar por que essa mudança de foco importa tanto. Regular preço é regular meio: define-se o que pode ser cobrado, na esperança de que o resultado final, a chamada modicidade tarifária, apareça como consequência. O problema, como já argumentei aqui, é que preço é sintoma, não causa. Quando falta capacidade, o preço sobe porque o mercado está avisando que é hora de investir; quando sobra, ele cai sozinho, sem que ninguém precise mandar. Regular saturação é regular fim: você observa diretamente a variável que gera o problema, o gargalo físico de berço, pátio ou gate, e reage a ela. É a diferença entre medir a febre e tratar a infecção.
Essa escolha também é uma virada de postura. Regulação de meios tende a ser reativa: aparece um caso, publica-se uma nota técnica, resolve-se o litígio. Regulação de fins abre espaço para sermos todos proativos: se os indicadores de ocupação de um porto apontam para saturação em dois ou três anos, dá para antecipar a conversa sobre expansão antes que a fila de navios vire realidade. É o mesmo raciocínio de planejamento que também já defendemos aqui para o planejamento de estado: primeiro se otimiza o que existe, depois se expande, só depois se constrói algo novo. Um sistema de monitoramento de saturação é exatamente o instrumento que permite saber, com antecedência, em qual dessas três fases cada porto brasileiro está.
Dito isso, um GT é o primeiro passo de uma caminhada longa, e a experiência do setor recomenda cautela. Já vimos iniciativas de monitoramento anunciadas com entusiasmo e que nunca saíram do papel, ou não corresponderam às expectativas da comunidade portuária. Para que este não repita a história, vale a pena detalhar como esse monitoramento poderia funcionar na prática, e aqui recorro a um recente estudo de benchmarking internacional que este espaço já citou antes.
A lógica é simples e pode ser pensada em três fases. Na primeira, enquanto a taxa de utilização de um terminal estiver abaixo de um patamar de referência (algo como 85% de ocupação média, adaptado à realidade de cada porto), o regulador atua apenas como observador e publicador de dados. Na segunda fase, quando os indicadores começam a se aproximar da saturação, dispara um alerta que convoca operadores e autoridade portuária para discutir planos de ampliação, racionalização de janelas ou modernização operacional. Na terceira, se a saturação persistir, abre-se um processo público de coordenação de expansão, com prioridade para quem já investe no próprio porto e, na ausência de propostas viáveis, a licitação de novas áreas. Em nenhum momento desse desenho há tabela de preço ou teto tarifário: o gatilho é sempre a capacidade, não o valor cobrado.
Para que esse desenho saia do papel, valem três recomendações construtivas. Primeira: os indicadores precisam ser públicos e periódicos e debatidos com a sociedade que precisa participar ativamente para que o planejamento seja um instrumento de estado e não de governo: um boletim de capacidade que qualquer investidor, jornalista ou operador possa consultar, e não um relatório interno de circulação restrita. Segunda: a saturação precisa virar gatilho, não apenas número; de nada adianta medir se a métrica não estiver amarrada a uma consequência prática e previamente combinada. Terceira: o GT precisa ter prazo e entregável claros, sob pena de se perder na rotina do próprio governo. A boa notícia é que o desenho já indica isso: o grupo tem prazo definido e a missão específica de propor a metodologia de monitoramento, o que é um bom sinal de que a intenção é sair do diagnóstico para a prática.
Vale registrar que essa não é uma aposta isolada brasileira. Organismos como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e o Banco Mundial vêm recomendando, para portos e outros setores de infraestrutura, exatamente essa migração de uma regulação baseada em julgamento discricionário sobre o que seria um “preço justo”, para uma regulação baseada em indicadores objetivos de desempenho e capacidade. Se o Brasil seguir esse caminho até o fim, sai na frente de vários países que ainda discutem a mesma transição no papel.
Se conseguirmos construir esse processo com ampla participação, o setor portuário brasileiro pode enfim ganhar a personalidade regulatória que lhe falta: uma que regula fins, não meios, e que se antecipa aos problemas em vez de correr atrás deles. Importante acompanharmos de perto os próximos passos dos trabalhos, e espero, nas próximas colunas, poder contar que a promessa virou boletim de capacidade publicado e gatilho de ação em funcionamento. Por ora, fica o reconhecimento: o diagnóstico foi ouvido. Agora é hora do tratamento. Vamos ao debate!
Luís Cláudio Santana Montenegro escreve quinzenalmente para o BE News, com seus artigos publicados às quartas-feiras.
