Erro argentino na estrutura de terminais de contêineres: lições comparativas com o Porto de Santos

A exigência técnica definida pela Antaq de movimentação mínima de apenas 100 mil TEUs em um dos últimos cinco anos para habilitação em licitações cria um cenário propício à entrada de operadores inexperientes, sem histórico de gestão de terminais de grande porte

Este paper analisa a decisão estratégica da Argentina de fomentar múltiplos terminais de contêineres menores no Porto de Buenos Aires, impedindo a consolidação de grandes terminais robustos — política que, na prática, resultou em estruturas incapazes de receber navios maiores, ampliar eficiência ou obter ganhos de escala. O objetivo argentino era ampliar alternativas por meio de terminais pequenos, proibindo fusões, aquisições ou a concentração de operações em alguns terminais maiores, sob a crença de que isso estimularia a concorrência e reduziria preços.

O resultado, porém, foi o oposto: terminais pequenos, sem escala, acabaram gerando custos significativamente mais altos para o consumidor. A análise demonstra como a postura atual da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), ao restringir a participação de operadores consolidados como MSC e Maersk na concorrência pelo Tecon Santos 10 sob o argumento de evitar concentração de mercado, segue a mesma lógica da política adotada na Argentina, trazendo o risco concreto de reproduzir no Brasil os mesmos erros e prejuízos.

1. Contexto Regulatório e de Mercado

Reforçando esse paralelo, e a título de exemplo, a exigência técnica definida pela Antaq de movimentação mínima de apenas 100 mil TEUs em um dos últimos cinco anos para habilitação em licitações cria um cenário propício à entrada de operadores inexperientes, sem histórico de gestão de terminais de grande porte. Tal patamar é consideravelmente baixo frente ao benchmarking internacional e contrasta com a experiência de mercados mais eficientes, onde a presença de grandes operadores consolidados está diretamente associada a maior eficiência operacional, capacidade ampliada e investimentos robustos.

No Porto de Santos, a própria concepção do projeto Tecon Santos 10 — com capacidade projetada superior a 3 milhões de TEUs anuais — evidencia que a implantação de terminais dessa magnitude exige operadores com comprovada experiência e porte compatível. Impedir a participação desses operadores, ao mesmo tempo em que se estimula a entrada de agentes sem escala comprovada, representa uma contradição estratégica que repete erros como exemplificado para os já observados no caso argentino, com potencial de comprometer a competitividade e a eficiência do sistema portuário brasileiro.

Fonte: ANTAQ, 2025; Maritime Executive, 2024.

2. Evolução Histórica do Porto de Buenos Aires

O desempenho recente do Porto de Buenos Aires reflete diretamente a política pública adotada na Argentina de manter múltiplos terminais de pequeno porte, sob a crença de que essa fragmentação aumentaria a concorrência e reduziria preços.

Conforme já exposto, o resultado foi o oposto do esperado: após atingir um pico de aproximadamente 1,6 milhão de TEUs em 2006, Buenos Aires entrou em trajetória de queda consistente, chegando a menos de 0,85 milhão em 2020, com perda de competitividade e dispersão de cargas para terminais vizinhos como Dock Sud, La Plata e Zárate.

No mesmo período, o que se observou em Santos foi exatamente o contrário: a presença de grandes operadores e a consolidação de terminais de maior porte impulsionaram ganhos de eficiência, aumentaram a capacidade e viabilizaram investimentos significativos. Assim, o que se espera do Terminal Tecon 10 é a mesma liberdade para investimentos e consolidação de operações com escalas ainda maiores.

Note-se que, com o início das operações da Terminal Investment Limited (TiL) e da APM Terminals na Brasil Terminal Portuário (BTP), em 2013, o Porto de Santos acelerou seu crescimento, evidenciando que escala e experiência operacional são fatores decisivos para a competitividade de longo prazo. A Figura 1 ilustra o contraste entre a política pública equivocada aplicada na Argentina — que a ANTAQ agora sugere reproduzir no Brasil — e a estratégia bem-sucedida historicamente adotada em Santos, de plena liberdade de investimentos, sem restrições artificiais, para a consolidação de grandes terminais com elevados ganhos de capacidade que se refletem positivamente ao usuário do porto.

3. Comparativo Internacional e Papel de Grandes Operadores

A Tabela 1 sintetiza a evolução histórica dos operadores internacionais de contêineres em Buenos Aires e no Porto de Santos, evidenciando trajetórias opostas. Em Buenos Aires, observa-se que, apesar da presença inicial de grandes players globais, a política pública de manter múltiplos terminais pequenos levou à fragmentação operacional e à perda de competitividade, mesmo com a entrada de novos operadores ao longo do tempo.

Já em Santos, partiu-se de uma base predominantemente nacional no início dos anos 2000 para, gradualmente, atrair e consolidar operadores globais de grande porte, como TiL e APM Terminals cuja entrada via terminal BTP representou um marco na expansão de capacidade e no fortalecimento da competitividade. Esse processo resultou em uma posição consolidada, com ganhos de escala que sustentam serviços regulares de longo curso, maior eficiência e investimentos robustos — exatamente o oposto da experiência argentina e o que se deve de forma veemente evitar que se repita em Santos.

Tabela 1 – Operadores Internacionais de Contêineres – Buenos Aires e Santos

A presença de operadores globais de grande porte é determinante para transformar terminais em hubs regionais, atraindo investimentos relevantes, navios de maior porte e serviços regulares de longo curso. A MSC e a Maersk, por exemplo, detêm juntas cerca de 34,5% da capacidade global de transporte marítimo de contêineres, conferindo-lhes escala e influência para potencializar a competitividade de qualquer porto onde atuem.

Experiências internacionais demonstram que a concentração de volumes em poucos terminais de grande capacidade não é, por si só, um problema; ao contrário, certos níveis de concentração são naturais e até desejáveis, pois permitem ganhos de escala que se traduzem em redução de custos logísticos. Entre os benefícios estão a recepção de navios maiores com fretes mais competitivos, o uso de equipamentos de maior porte com mais eficiência e produtividade e a oferta de serviços mais regulares e confiáveis.

O histórico do Porto de Santos confirma esse modelo: a entrada de operadores globais e a consolidação de terminais de alta capacidade sustentaram crescimento robusto e liderança regional. Como ilustra a Tabela 2, a estrutura ideal de mercado para portos de grande movimento requer equilíbrio entre número de terminais e capacidade por unidade, evitando a pulverização excessiva que comprometa investimentos e a competitividade.

Tabela 2 – Estrutura Ideal de Operadores por Mercado

Fonte: Wikipedia, 2025; CH Robinson, 2024; Maritime Executive, 2024.

5. Conclusões

O objetivo de comparar a atual situação que vem ameaçando a eficiente política pública de liberdade de participação de investidores no Brasil é o de aprendermos com erros já cometidos. Em todo o mundo, a concentração não é o principal elemento de análise regulatória; a prioridade deve ser sempre a obtenção de ganhos de eficiência, escala e a ampliação urgente da capacidade portuária, atraindo o melhor da experiência internacional, de modo a reduzir custos logísticos, atrair embarcações de maior porte e garantir maior eficiência e competitividade aos usuários.

O caso argentino demonstra, de forma inequívoca, os riscos da fragmentação portuária em múltiplos terminais pequenos, especialmente em um mercado já em declínio de volumes como Buenos Aires. Ao impedir a consolidação de grandes terminais e limitar a presença de operadores globais de grande porte, a política adotada resultou em perda de competitividade, custos mais altos para o usuário e fuga de cargas para outros portos da região.

O Porto de Santos vem, até agora, seguindo o caminho oposto. A consolidação de terminais de grande escala, operados por players globais como MSC e Maersk, gerou ganhos de eficiência, atraiu investimentos robustos e consolidou a posição estratégica do porto como hub regional para o transporte marítimo de contêineres. Esse modelo está alinhado ao benchmarking internacional, no qual níveis adequados de concentração permitem ganhos de escala, redução de custos logísticos e maior atratividade para serviços de longo curso.

O risco de se manter exigências regulatórias que limitem a participação de operadores consolidados, sob o argumento de evitar concentração de mercado, tem enorme potencial, como visto, de resultar em perda de competitividade, redução da atratividade para investimentos e dificuldade de integração aos fluxos marítimos globais. Para mercados estratégicos, a presença de grandes operadores com histórico e escala é fundamental para garantir eficiência, segurança e crescimento sustentável.

Todo esse artificialismo das restrições impostas só evidencia mais insegurança jurídica para nosso setor, distanciando cada vez mais nosso país dos melhores modelos mundiais, aqueles focados em impulsionar os portos para a busca da eficiência operacional e competitividade em seus melhores níveis.

As instituições de controle brasileiras são maduras e já demonstraram capacidade de atuar na defesa da concorrência com remédios eficazes para corrigir eventuais problemas e manter a ordem econômica dos setores.

Neste caso, a aplicação da regulação ex ante pela agência reguladora pode atentar contra o interesse público — principalmente porque utiliza um modelo que já fracassou no país vizinho.

Diante do potencial de crescimento do Brasil, os agentes públicos e as autoridades poderiam, dentro de uma política de Estado, olhar para modelos de sucesso adotados em diversos portos do mercado internacional, alinhando o País ao que existe de mais eficiente e produtivo no mundo. Essa postura garantiria segurança jurídica e, consequentemente, mais investimentos e desenvolvimento para o setor portuário brasileiro.

Fonte: ITF-OECD, CEICData, ANTAQ, Maritime Executive, 2024-2025.

Patrício Júnior é diretor de Investimentos em Terminais na América Latina da Terminal Investiment Limited (Til)