Ferrogrão no STF: primeiro passo de uma longa caminhada
Nessa decisão, provavelmente a primeira de uma série, imagina-se que o STF trate da questão da constitucionalidade da lei e, se for além, talvez recomende alguns condicionantes/diretrizes para balizarem o desenvolvimento do projeto, a modelagem e, eventualmente, também o licenciamento ambiental do empreendimento; este a ser conduzido pelo Ibama.
Após cinco anos de idas e vindas, e incidentalmente às vésperas e já no clima da COP-30, na última semana (no dia 2 de outubro), a Ferrogrão começou a ser discutida pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) – como, aliás, todas as questões estrategicamente importantes para o futuro do País, da Nação, deveriam sê-lo.
Essa é a manchete; mas a lits, o processo é mais complexo: a rigor, o que está pautado, e em julgamento, não é diretamente a implantação da ferrovia, mas sim a constitucionalidade da Lei 13.452/17, que alterou os limites do Parque Nacional do Jamanxim. As discussões dos limites do parque e da implantação da Ferrogrão se mesclam porque, dos 933 km desta, entre Sinop-MT e Miritituba-PA, 49 km (5,3%) estão projetados paralelos à diretriz da BR-163 (já existente) que, por sua vez, tem diretriz mais ou menos paralela e próxima ao parque.
No primeiro dia de julgamento, o relator, min. Alexandre de Moraes, apresentou seu relatório: um sumário da tramitação da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 6553, desde 2020, com cautelar concedida em 2021. E também foram feitas oito sustentações orais. Já o voto do relator está previsto para a sessão da semana subsequente (8 de outubro, amanhã); seguindo salutar procedimento adotado em anos recentes pelo STF, na linha da Suprema Corte americana: a defasagem temporal entre as sustentações orais (das partes credenciadas) e o voto do relator (posteriormente, dos demais ministros) viabiliza, a estes, mais tempo para levarem em consideração, em seus votos, o ponderado pelo relator e os advogados sustentantes.
Decisão formal: no mérito, discute-se a possibilidade de serem alterados limites de parques por meio de medida provisória (MP); como foi este o caso (MP nº 758/16). Nesse sentido, p.ex, o representante da Articulação dos Povos Indígenas do Brasil – Apib, Ricardo Terena, invocou o art. 225, §1º, inciso III, da Constituição Federal, e o precedente da ADI nº 4.717/18. Como argumento agravante, o fato de a Lei aprovada ter “desafetado“ (excluído) 862 hectares de área da unidade de conservação, previstos na MP; ainda que tenha “ampliado os limites do parque em sua porção sudoeste, com inclusão de área de aproximadamente 51.000 hectares”.
Ao final, o autor da nova postulação (dentro da mesma ADI) requer “a ampliação da medida cautelar com a suspensão de todo procedimento de licenciamento ambiental da EF-170 (em toda a administração pública federal) e da proposta de concessão em tramitação no Ministério dos Transportes (MT) e seus órgãos vinculados (ANTT e Infra S.A), incluindo a realização de Leilão da Ferrogrão em 2025”. Na prática, paralização total das ações nas diversas frentes; não é?
Implantação da ferrovia: no mérito, desde que surgiu o projeto em 2012, confrontam-se duas visões, dois conjuntos de argumentos bastante distintos:
Os que defendem a implantação da Ferrogrão destacam os impactos positivos do empreendimento, como em recente artigo do secretário-executivo do Ministério dos Transportes, George Santoro, tomando como referência a 5ª versão do EVTEA (AGO/24): logisticamente, agregação ao Arco Norte de capacidade de transporte de 70 Mt/ano, e redução média de 20% no frete (o que contribuiria para aumentar a competitividade das exportações brasileiras). Mas, também, impactos positivos ambientais e sociais: 3,4 Mt/ano de emissões evitadas de CO2 equivalentes, “Valor Social Presente Líquido” de mais de R$ 60 bilhões e R$ 800 milhões reservados para medidas socioambientais mitigatórias/compensatórias.
Já impactos negativos da redução do parque (aprovada pela Lei em tela), associada à implantação da Ferrogrão (FG), são apontados por ONGs ambientalistas e lideranças indígenas, acompanhadas pelo Ministério Público Federal (MPF) e pelo PSOL: “ameaça a biodiversidade, fragiliza a política de conservação e pode incentivar desmatamento e grilagem de terras”. Mais especificamente, segundo Raphael Sodré Cittadinho, advogado do PSOL, “a ferrovia ameaça diretamente povos indígenas, comunidades locais e espécies endêmicas da região”, acrescentando que “pelo menos 14 terras indígenas e dezenas de comunidades podem ser impactadas, além de cinco espécies de peixes encontrados somente na região”. Já para a APIB, a FG “afetaria diretamente seis terras indígenas, 17 unidades de conservação e três povos isolados, além de gerar impactos cumulativos em toda a bacia do Tapajós, atingindo também quilombolas, ribeirinhos, pescadores e extrativistas”.
Chamou atenção, e vale registro, a intervenção do min. Flávio Dino que, com um misto de surpresa e curiosidade, solicitou à representante do Instituto Kabu, Gladys Terezinha Reis do Nascimento, confirmação da informação anterior do representante da Confederação Nacional da Agricultura (CNA), Rodrigo de Oliveira Kaufmann, de que a “ferrovia se aproxima de terras indígenas apenas da ordem de 5,8 km, e em áreas urbanas”.
Os argumentos estão postos à mesa. Um volume expressivo de dados e informações também. O que e como decidirá o STF; shakespearianamente, “eis a questão”!
Nessa decisão, provavelmente a primeira de uma série, imagina-se que o STF trate da questão da constitucionalidade da lei e, se for além, talvez recomende alguns condicionantes/diretrizes para balizarem o desenvolvimento do projeto, a modelagem e, eventualmente, também o licenciamento ambiental do empreendimento; este a ser conduzido pelo Ibama.
Uma boa notícia para o desenvolvimento sustentável
A boa notícia deste primeiro dia de julgamento é que as visões, os argumentos aparentemente inconciliáveis dos dois polos, exibiram brechas de flexibilização – não reverberando o Fla X Flu tão comum em nossos dias: por um lado, visando minimizar os impactos negativos, o Ministério dos Transportes e o promotor do projeto se esmeraram nas análises e ajustes no traçado quando da elaboração do 5º estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental (Evtea). Por outro, os que arguem a inconstitucionalidade da lei e os riscos decorrentes do empreendimento não se furtaram a explicitar o reconhecimento das virtudes, da relevância e da possibilidade de implantação da Ferrogrão. Ainda que condicionada! P.ex:
A Advocacia-geral da União (AGU) mudou seu entendimento, para passar a ver a lei, agora, como inconstitucional. Porém seu advogado, Antônio Marinho Rocha Neto, fez questão de registrar na sua sustentação: “… o reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei nº 13.452/17 não implica em posicionamento institucional contrário ao projeto de implantação da Ferrogrão. Desde que observados os requisitos legais e ambientais aplicáveis, o empreendimento poderá trazer avanço logístico para o país, com potencial de geração de empregos e ampliação da capacidade de transporte e competitividade no escoamento da produção agrícola pelo arco norte”. Mais adiante: “… a consolidação da Ferrogrão poderá reduzir o tráfego de caminhões na BR-163, com efeitos positivos sobre a malha rodoviária e sobre o meio ambiente, mediante mitigação de emissões de gases de efeito estufa, alinhando-se, portanto, aos objetivos de desenvolvimento sustentável”.
A ministra Marina Silva, até então vista como adversária do projeto, em recente entrevista, não descartou a implantação da FG. Esclareceu que “o licenciamento ambiental da obra será analisado tecnicamente, e não politicamente”. E lembrou o caso da linha de transmissão Tucuruí-Macapá-Manaus (“linhão de Tucuruí”): atribuiu a demora no licenciamento… a “descumprimentos de condições estipuladas pelos órgãos ambientais”. E concluiu: “a obra foi licenciada quando se cumpriu o dever de casa”.
Para além da discussão da constitucionalidade da lei, a questão, então, passaria a ser identificar e tratar objetivamente “os princípios legais e ambientais aplicáveis”, no condicionante mencionado pela AGU, e o “dever de casa”, no condicionante da ministra. Isso significaria, salvo melhor juízo, submeter a FG ao rito do licenciamento ambiental como qualquer outro empreendimento infraestrutural, certo?
A Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), sobre povos indígenas e tribais (OIT-169), vem sendo utilizada com frequência na discussão da FG; porém, na verdade, seu licenciamento ambiental deverá ser conduzido sob normas específicas para tanto. Evitando-se “contaminar” a discussão, introduzindo mais uma polêmica (a da recentíssima Lei nº 15.190/25, sancionada com 63 vetos ainda não votados), fiquemos com os instrumentos consolidados há várias décadas; a saber: Lei nº 6.938/81, vigente, que estabelece a “Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação”; e as Resolução Conama nº 01/86, (modificada três vezes, a última das quais pela Resolução Conama nº 237/97); normas a serem seguidas nos processos de licenciamento ambiental no País.
Sob essas balizas, os impactos negativos, mas também positivos da FG precisarão ser examinados sob a ótima ambiental, econômica e social (Lei nº 6.938/81, art. 4º, I; Conama 1/86 – Art. 6º – l e ll), e cotejados, conjuntamente, de forma integrada, como um “balanço”. Nesse sentido, contribuiria sobremaneira ajustes no sentido de passar a tratar o projeto como um “corredor de desenvolvimento”, conceito difundido pelas agências internacionais (como o Banco Mundial, p.ex), ao invés de “apenas” uma ferrovia, levando em consideração, também, os cerca de 750.000 brasileiros que hoje vivem nos municípios lindeiros dela: alguns há 50, outros talvez há 100, com antepassados que chegaram à região em meados do Século XIX. Brasileiros que “não querem, apenas, ver o trem passar e nos dar adeusinho….”, como muitos verbalizaram nas audiências públicas de uns sete a oito anos atrás.
Ademais, também deverão ser cotejadas as alternativas de implantar-se X não-implantar-se o empreendimento (CONAMA 1/86 – Art. 5° – I ; Art. 9º – V); procedimento previsto na lei e nas normas, mas ao qual é dada importância secundária. A propósito, há um benchmarking a respeito: a Betuwe Line, ferrovia que liga o Porto de Rotterdam ao coração da malha ferroviária europeia. Para que as resistências à sua implantação fossem superadas, foi preciso comprovar que os impactos negativos de sua não implantação eram superiores aos da sua implantação… algo mais ou menos na linha algébrica do “menos-com-menos-dá-mais”!!
Seriam esses os marcos legais e normativos de que fala a AGU, e a tecnicidade a que se refere a ministra Marina Silva?
Last but not least!
Sendo bem-sucedida no julgamento da constitucionalidade da lei, recebendo a licença prévia – LP ambiental do Ibama a seguir, mesmo tendo demanda suficiente, a FG ainda teria mais uma etapa a percorrer e superar: sua financiabilidade!
A implantação da ferrovia exigirá investimentos entre R$ 20 bilhões e R$ 25 bilhões, desembolsados ao longo de um período de cinco, sete ou dez anos; desafio este hercúleo para qualquer empresa, nacional ou estrangeira. Esse desafio não é uma descoberta recente, mas ficou empanado pela discussão da constitucionalidade da lei. Ante a possibilidade, concreta, do STF eliminar os impedimentos, porém, o tema retorna à discussão; agora em caráter urgência pois, sem uma clara definição de sua engenharia financeira, não será possível levar a concessão (ou PPP) a leilão ainda este ano, como deseja o Governo.
Para tanto, o BNDES tem auxiliado o MT a construir soluções de financiabilidade para o projeto. Ainda não haveria nada de concreto, mas diversas alternativas estão à mesa sendo analisadas: a) “Como também o problema não é exatamente a rentabilidade, mas o financiamento… o Governo tem avaliado se é possível viabilizar uma cláusula de take-or-pay na concessão, estabelecendo uma espécie de garantia ao futuro operador”. b) Estruturas de garantia. c) Aporte de recursos públicos para preencher o “gap” de viabilidade.
Esta última alternativa, entretanto, é vista com ressalvas dentro do próprio Governo, considerada não aplicável à FG sob o argumento de que “o projeto é muito vinculado ao interesse específico de setores privados” (no caso, o agronegócio e as tradings agrícolas): ué, a Ferrovia de Integração Oeste-Leste-Fiol (I, II e II), a Ferrovia de Integração Centro-Oeste-Fico (I e II), a EF-118 (RJ-ES), p.ex, com as quais a FG precisará “disputar” tais recursos, também não o são?
O julgamento do STF, que terá prosseguimento no próximo 8 de outubro, é apenas uma das barreiras a ser transposta (espera-se que o seja!) para implantação da chamada Ferrogrão (um nome não muito feliz; técnica e mercadologicamente!).
Mas como nos ensinou Lao Tse, há possivelmente 2.600 anos, “uma longa viagem começa com um único passo”: todas essas vicissitudes podem acabar fazendo da meritória Ferrogrão um “case” de sucesso de concepção, negociação-social, atuação institucional e implementação de projetos infraestruturais sustentáveis. Na prática, um exemplo do tal “projeto de estado”, de que tanto falam?
