Ferrogrão: uma corrida de obstáculos? (*)

Logística, transporte não é um fim em si mesmo. É meio para um determinado fim, para um objetivo estabelecido. Parte (ou origem) do imbróglio da FG decorre da falta de uma clara e legitimada definição de um plano e estratégia, institucionalmente legitimado, de médio/longo prazo para a região. 

“Houston, we have a problem!”
(Jim Lovell, comandante da nave Apollo-13, em 13.4.1970)

A Ferrogrão está em gestação há 14 anos. Patina há cinco no Supremo Tribunal Federal (STF), aguardando o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 6.553, que discute a constitucionalidade da Lei nº 13.452/17 (limites do Parque do Jamanxim). Mas, tanto em manifestações públicas como nas sustentações orais dos que contestam o projeto, o principal pleito é a realização de “Consultas Livres, Prévias e Informadas – CLPI” (OIT-169). Em março, o Tribunal de Contas da União (TCU) deu sua contribuição para o vai-não-vai: ampliou a pauta de condicionantes e tarefas a serem previamente cumpridas para estudos, modelagem, leilão e sua outorga. 

Visando examinar essa corrida de obstáculos, a Associação Nacional dos Usuários do Transporte de Carga (Anut), entidade que congrega 90 dos maiores clientes logísticos do País, promoveu no último 30/ABR painel cujo título também dá nome a este artigo. 

Qual o problema?

Em síntese, logramos (a proeza de), a um só tempo, obstaculizar projetos infraestruturais sem efetivamente proteger os indígenas. E nem se fale de cuidados médicos e tratamentos dentários, de avanços em educação e serviços públicos. Longe disso: até seus modos de vida históricos têm sido ameaçados; assim como daqueles cujos antepassados imigraram para a Amazônia há 100 ou 200 anos. Exemplos?

Projetos infraestruturais: além da FG; vale lembrar dos projetos de dragagem, estruturação de hidrovias e da BR-319. E, também, de equipamentos logísticos implantados há décadas, em operação e importantes para a economia regional, como o terminal arrendado do Porto de Santarém e a Estrada de Ferro Carajás (EFC), ameaçados neste início de ano.

Indígenas e povos tradicionais: quem não está a par, basta ler o mais recente Informe Especial do “Fórum Brasileiro de Segurança Pública” sobre a Amazônia (NOV/25); assim como vários recortes desse estudo publicados pela grande imprensa, sites confiáveis e até internacionalmente (Washington Post, p.ex). Tomará conhecimento do (acelerado) avanço das explorações irregulares de áreas indígenas e/ou avanço das facções, especialmente nas regiões ribeirinhas. Dúvida: teriam tais comunidades sido consultadas por meio de CLPIs?

Ou seja: “Houston, we have a problem!”.

• O Brasil precisa deste projeto? Por quê?

A pergunta da ANUT é mais que pertinente e oportuna. Aliás, como nação, já deveríamos ter a resposta assentada há anos. Mas, a rigor, hoje, não é possível ir além de um “depende”. Depende do que queremos e projetamos para o futuro da região.

A resposta será SIM se o objetivo brasileiro for algum subconjunto de maior competitividade no mercado internacional, aumento de exportações, desenvolvimento econômico (da região e do Brasil), segurança alimentar (do Brasil e do Mundo), redução de emissões (de gases do efeito estufa/GEE e de particulados), maior eficiência e/ou aceleração na transição energética, maior segurança (das cargas e das populações lindeiras). 

A resposta será NÃO se o objetivo, explícito ou implícito, for a manutenção do status quo. Seja um status quo imaginado, idealizado, seja o status quo real, em linhas gerais descrito anteriormente. 

Logística, transporte não é um fim em si mesmo. É meio para um determinado fim, para um objetivo estabelecido. Parte (ou origem) do imbróglio da FG decorre da falta de uma clara e legitimada definição de um plano e estratégia, institucionalmente legitimado, de médio/longo prazo para a região. Na verdade, de um projeto nacional. 

A boa notícia é que tanto há benchmarkings internacionais como, até, manuais para tanto, geralmente produzidos pelas agências multilaterais a partir de experiências de outros países.

• Quais os condicionantes para sua (FG) viabilidade?

“Problemas ambientais” é quase um bordão. Sim, essa é a razão invocada para a ADI nº 6.553. Há que se ter claro, todavia, que há “questões ambientais” reais, concretas; mas, também, muitas vezes elas são usadas como fachadas para interesses outros: econômicos, políticos, corporativos, ideológicos, etc. 

Apesar de não ser o foco principal do painel, importante registrar-se que, além do ambiental, é possível identificar, ao menos, dois outros gargalos para a implantação da FG. Dois outros condicionantes:

Institucional: a implantação da FG requer: a) Alinhamento dos órgãos de governo/estado (p.ex: Funai e Ibama; TCU e Advocacia-geral da União/AGU); b) Governança; a começar dos processos decisórios de outorgas, articulações e regulação.

Econômico-financeiros: a implantação de um empreendimento de R$ 33 bilhões de capex (segundo última atualização do Programa de Parceria de Investimentos/PPI, da Casa Civil da Presidência da República), algo entre US$ 6 bilhões e US$ 7 bilhões, é um grande desafio em qualquer país do mundo: capital próprio, financiamentos, garantias; etc. Se, por suas características físico-operacionais, ele só começar a auferir receitas com seus 933 km totalmente implantados – o que levará de sete a dez anos (diferentemente da ferrovia autorizada da Rumo no MT, que deve inaugurar seus primeiros 162 km nos próximos meses), o desafio será ainda maior. A nova política envolvendo o mecanismo denominado “Viability Gap Fund – VGF”, recém anunciada pelo Ministério dos Transportes, pode vir a ser uma boa contribuição para aliviar seu fluxo de caixa e viabilizar a FG.

• OIT-169: urgência na sua regulamentação?

Sim! “Regulamentação já”, como proposto recentemente nesta coluna, visto que ela é um “condicionante incontornável para a infraestrutura brasileira”, como examinado em artigo anterior.

Vale lembrar, para quem não está tão afeito ao tema, que a OIT-169 é uma “Indigenous and Tribal Peoples Convention”; aprovada em 1989, atualmente ratificada por 24 dos 193 países-membros da ONU, sendo 15 latino-americanos.

Sua regulamentação é inadiável, seja para o mencionado alinhamento entre órgãos de governo, seja para sintonizar o modus operandi brasileiro, na sua aplicação, aos objetivos e “melhores práticas” da Convenção. 

Um exemplo é o papel das CLPIs no processo decisório dos planos/projetos: aparentemente é dominante no Brasil a ideia de que manifestação contrária de uma comunidade indígena, consultada, impede a implantação do projeto. Ou seja, na prática, é como se ela tivesse poder de veto quanto ao implantá-lo. SMJ essa não é a orientação da própria OIT como, p.ex. nos seus nove documentos complementares disponíveis no “toolbox” (ILO, em inglês).

No primeiro, “Understanding the Indigenous and Tribal Peoples Convention”, quando trata das consultas (pg. 15), a orientação é clara: “Conforme estipulado no Artigo 6, as consultas devem ser realizadas de boa-fé e com o objetivo de obter acordo ou consentimento. Nesse sentido, a Convenção nº 169 não confere aos povos indígenas o direito de veto,…”.

Mas, além da questão do veto, há outros temas subjetivos que têm ensejado interpretações controversas na aplicação da OIT-169 no Brasil; bem como meia dúzia de disfuncionalidades operacionais e administrativas que foram se consolidando. A principal delas: se a CLPI é parte do processo (trifásico) de licenciamento ambiental, ou deve precedê-lo? 

Mas a regulamentação não é tudo. É, apenas, um primeiro passo. É necessário também avançar-se na forma de planejar, projetar, modelar empreendimentos infraestruturais. Principalmente os greenfield (como a Ferrogrão). 

Aliás, o fato de (ainda) estarmos discutindo tal pendência, a necessidade de regulamentação, pode até ser visto como um indicador do quanto o Brasil está aquém do que vem sendo praticado em outros países. 

Como exemplo, Austrália, USA e principalmente Canadá. Esses três países são exemplos inspiradores por, pelo menos, dois motivos: a) De uma passado nebuloso na relação com os povos indígenas, aborígenes, tradicionais (Hollywood que o diga!), hoje estão entre aqueles com melhores práticas. Ou seja: mostram que, sim, é possível mudar! b) Nenhum é signatário da OIT-169. Isso demonstra que a Convenção não é o único instrumento para tratamento de tais questões. Não é condição sine qua non.

Todos os três têm detalhados manuais orientativos de como tratar a questão. Também inúmeros projetos infraestruturais, com a participação dos povos tradicionais, nos quais é possível observar: a) Desenvolvimento humano (educação e saúde; p.ex); b) Serviços públicos (acessos, energia, comunicação, p.ex); c) Cotas de empregos (nas obras) e implantação de empreendimentos conexos; d) Royalties (fundos); e) Preservação e restauração de sítios históricos específicos.

• Que estratégias devem ser adotadas para a implantação?

Há duas inspirações que, certamente, contribuem para definir-se uma estratégia eficaz para a implantação da Ferrogrão. Como premissa, vale resgatar o velho Einstein: “Insanidade (loucura) é esperar resultados diferentes fazendo sempre a mesma coisa”. E, na busca de soluções, a sabedoria milenar chinesa: “Diante de impasses, mais importante que tentar uma solução, é formular o problema de forma diferente”. 

Como pontapé para esse debate, meia dúzia de sugestões: 

1. a) Opiniões sempre existirão; mas com mais informações, devemos errar menos e acertar mais. 
2. b) Primado da negociação, em oposição ao “lugar de fala”, ao hermetismo, à ideia de “veto”. 
3. c) Regulamentação; alinhada tanto ao espírito e instrumentos da OIT-169, como às melhores práticas, de uma forma geral. 
4. d) Seria muito útil a realização de missão/visita técnica a esses países, para se conhecer a realidade de perto: preferencialmente plurais, envolvendo governos, empresários e lideranças de populações tradicionais. 
5. e) Por que não encontros entres povos tradicionais brasileiros e desses países; na linha das missões/encontros entre empresários brasileiros e estrangeiros, quando para destravar o programa brasileiro de concessão rodoviária, no início dos anos 1990? 
6. f) Projeto piloto é a melhor forma de se experimentar e calibrar mudanças. E a Ferrogrão talvez seja o melhor “case” para tanto. Oportunidade de transformar um projeto ferroviário em um projeto de corredor de desenvolvimento; desenvolvimento sustentável, como estimulam as agências multilaterais.

Difícil? Sim. Impossível? Não!

(*) Baseado na intervenção inicial do autor no debate da ANUT; ao lado de Guilherme Quintella (EDLP); Alex Carvalho (FIEPA); e Edeon Vaz (Adecon).

Frederico Bussinger escreve para o BE News quinzenalmente, com seus artigos publicados sempre às quintas-feiras