Ferrovias autorizadas: cinco anos depois

Avaliações fundamentadas e sistemáticas de resultados não é prática usual de planos, programas e projetos públicos no Brasil: o que se vê, no mais das vezes, são narrativas que fazem uso de dados e informações seletivamente pinçados.

Naquele 2 de setembro de 2021, abrindo o “setembro ferroviário” em concorrida cerimônia no Palácio do Planalto, foi anunciada a “maior revolução ferroviária dos últimos 100 anos”: o programa denominado “Pro-Trilhos”. Três dias antes, havia sido baixada a MP nº 1.065/21, base para uma articulada entrega coletiva e pública de 10 requerimentos para implantação de ferrovias por autorização: promessa de 3,3 mil km de novos trilhos, investimentos de R$ 53,5 bilhões e “emprego na veia”. 

Conceitual e instrumentalmente, a MP é praticamente idêntica ao Projeto de Lei do Senado (PLS) n. 261/2018. Mas, tendo vigência imediata e com efeitos irreversíveis, política e estrategicamente, ela acabou tendo o condão de destravar o PLS que patinava há três anos no Senado. Três meses depois (9 de dezembro de 2021), foram outorgadas as primeiras nove autorizações; e quando da promulgação da Lei nº 14.273/2021 (em 23 de dezembro de 2021), dele resultante, em cerimônia ainda mais concorrida, foi anunciada a existência de 64 requerimentos (hoje, 108), abrangendo 15 mil km de novas ferrovias, em 16 unidades da Federação, e investimentos previstos superiores a R$ 180 bilhões.

A Associação Nacional dos Usuários do Transporte de Carga (Anut) vem de promover um debate para avaliar os resultados desses cinco primeiros anos da nova política pública implementada (ferrovias por autorização), e discutir seus desafios e perspectivas futuras. Aliás, a entidade vem se especializando em debates do tipo, iniciativa que deve ser saudada, pois resgata prática cada vez mais rarefeita. A propósito, recentemente foram realizados eventos semelhantes para discussão de um projeto (Ferrogrão) e outro de uma modelagem (concessão do Canal do Porto de Santos).

Avaliações fundamentadas e sistemáticas de resultados não é prática usual de planos, programas e projetos públicos no Brasil: o que se vê, no mais das vezes, são narrativas que fazem uso de dados e informações seletivamente pinçados. Mas, em sentido oposto, há experiências internacionais que podem nos servir de benchmarking. 

Neste caso, p.ex, talvez a melhor referência seja a avaliação quinquenal do chamado “Staggers Rail Act”, quase unanimemente considerado um divisor de águas no setor/indústria ferroviária americana. Não realizada pelo governo, e contando com consultores independentes, ela apresenta análises e conclusões baseadas em séries históricas de meia dúzia de dados básicos: investimentos (efetivamente) realizados, produtividade, volume (transportado), acidentes/acidentados, receita/faturamento (prestadores de serviços) e preços (usuários). Paralelamente, um rol de indicadores, como retorno sobre investimentos, correlação salarial com mercado assemelhado, etc.

Essa primeira avaliação quinquenal da Anut não permitiu uma avaliação similar, principalmente porque nenhuma das autorizações, concedidas há cinco anos, está hoje operacional, prestando serviços (aliás, sequer em obras!): não é já uma primeira avaliação? Mas a presença do principal formulador da política pública transformada em lei e de dirigentes de dois dos principais projetos autorizados (GPM/EF-317 e Petrocity), entre os painelistas, permitiram uma boa avaliação qualitativa dos primeiros resultados.

O que se pode dizer?

Do vídeo integral do debate, é possível destacar e sistematizar algumas observações e conclusões (mais detalhes no próprio vídeo):

Sim, há ferrovias autorizadas em implantação no Brasil; mas nenhuma delas objeto das autorizações de 2021: a) A da Arauco (45 km, ligando a fábrica de celulose Sucuriú à Malha Norte – Rumo: obras iniciadas em fevereiro de 2026) é uma autorização federal, outorgada pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) com base na referida lei, porém apenas no ano passado (Deliberação nº 118/2025); b) A “Ferrovia Estadual Senador Vicente Emílio Vuolo” (743 km, de Rondonópolis a Lucas do Rio Verde, em MT) teve seu primeiro trecho (162 km) recém-inaugurado pela Rumo (outorgada em 20 de setembro de 2021 – contemporânea a MP federal, pois: Lei Complementar nº 685/2021, e Lei Estadual nº 11.564/2021). 

Vale ser registrado que há uma lei estadual, com objetivos congêneres, que antecede tanto o PLS e a MP federais, como a Lei Estadual de MT: a Lei nº 8.908/2019, do Estado do Pará, que “Institui o Subsistema Ferroviário do Estado do Pará (SFEPA)”. Ela foi proposta e aprovada dois anos antes, na perspectiva de implantação da “Ferrovia Paraense” (Barcarena-Santana do Araguaia), o que não aconteceu.

Efetivamente inexistem obras nas autorizações federais de 2021. Ao menos as duas principais, representadas no debate, informam que estudos, projetos e providências para licenciamento ambiental estão em curso. As “dificuldades reais” para implementação demandam “deveres de casa”, segundo o formulador do modelo; em particular: licenciamento ambiental, financiamento de longo prazo e interconexão e compartilhamento (operacionais). Já para os autorizatários painelistas, há licenciamento ambiental, mercado de Investimento, segurança jurídica, complexidade de interação com os múltiplos órgãos do estado e o seu tempo de tomada de decisões (não cumprimento de prazos), e falta de homogeneização entre a legislação ambiental do Ibama e a das secretarias estaduais. Também existe a desconsideração das ferrovias autorizadas no Plano Nacional de Logística (PNL) e nos planos ferroviários anunciados.

Ué! Esse rol de dificuldades, de gargalos, de pendências, de deveres de casa, apresentados pelos diretamente envolvidos, por si só não é um indicativo de que os diagnósticos, sejam do PLS, sejam da MP, foram no mínimo insuficientes? Ou seja: que o processo de outorga não era o único vilão pela dificuldade de expansão da malha ferroviária brasileira? Quiçá nem mesmo o principal? 

Mas que não se alegue surpresas: uma parte desse rol e algumas outras lacunas e conflitos foram antecipadas no artigo “Ferrovias: agora vai?”, publicado na véspera do primeiro passo de tramitação do PLS-261 (CAE/Senado, de 10 de dezembro de 2018). 

Sete audiências públicas foram realizadas (quatro em 2019 e três em 2021). Que a ferrovia é um modo de transporte fundamental para um país continental como o Brasil, que é mais eficiente quando operada em condições que lhe são próprias, que é mais amigável ao meio ambiente, todos sabemos. Que o modelo de outorga e/ou participação no mercado deve incluir autorizações, de igual modo. Mas esse não era o debate necessário na época: tempo e oportunidade para se discutir o diagnóstico e os instrumentos houve. Pena!

Vale ser aprofundado esse debate, para que, na avaliação de dez anos, seja possível constatar resultados diferentes: mais positivos, claro!

Frederico Bussinger escreve para o BE News quinzenalmente, com seus artigos publicados sempre às quintas-feiras.