Ferrovias: lessons learned…. and to learn
“Dê-me, Senhor, agudeza para entender,
capacidade para reter,
método e faculdade para aprender,
sutileza para interpretar,
graça e abundância para falar.
Dê-me, Senhor, acerto ao começar,
direção ao progredir
e perfeição ao concluir”(São Tomás de Aquino)
O Brasil chegou a ter 38 mil quilômetros de ferrovias (1960), malhas originalmente implantadas e operadas por empresas privadas. Conectando suas diversas regiões, transportavam passageiros e cargas, tanto para trânsito e abastecimento doméstico, como para o comércio exterior. No Porto de Santos, por exemplo, as ferrovias chegaram a ser responsáveis por 85% dos fluxos nos anos anteriores à II Guerra Mundial.
A partir de então, dificuldades começaram a surgir, atribuídas ao boom rodoviário: redução de fluxos em alguns trechos, crescimento do número de acidentes e, reprisando o que já ocorrera no final do Século XIX, as empresas começaram a enfrentar dificuldades financeiras, o que passou a afetar manutenções e qualidade de serviços.
Antes que se invoque Nelson Rodrigues e seu “complexo de vira-lata”, importante registrar que tal debacle não ocorreu só no Brasil: a progressiva degradação do sistema ferroviário americano emergiu, sem retoques, nos anos 1970: falência de uma dezena de empresas ferroviárias privadas, índices elevados (e crescentes) de acidentes, descontinuidade operacional de alguns trechos, perda de um terço do mercado. “Quase chegou a um colapso total”, segundo avaliação da “American Short Line and Regional Railroad Association” – ASLRRA. Do outro lado do Atlântico, ainda que com especificidades, timing e em graus distintos, diversos sistemas ferroviários europeus também enfrentavam dificuldades.
No Brasil, na busca de soluções, o Governo Federal começou por encampar a SP Railway (Santos-Jundiaí) logo em 1946. Na sequência, como os déficits das empresas ferroviárias já representavam 14% das receitas tributárias da União, ele resolveu criar a Rede Ferroviária Federal SA (RFFSA, 1957), estatizando e fundindo 22 ferrovias. Na década de 1960/70, foi a vez das ferrovias paulistas: cinco operadoras, recém estatizadas, foram fundidas sob a Ferrovia Paulista SA (Fepasa) em 1971. E, em 1984, por meio de cisão parcial da RFFSA, nasce a Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) (1984), esta focada no transporte metropolitano de passageiros, pela qual o governo brasileiro injetou recursos expressivos e implementou diversos projetos de modernização, mais ou menos em paralelo com os metrôs, então nascentes.
Não é que os USA seguiam caminho similar? Seu governo federal reagiu: fez pesado esforço financeiro e institucional na tentativa de recuperar ativos e sistemas (bilhões de dólares!). Nesse processo, foi criada a Amtrak (1971) para operação específica do transporte de passageiros, gestora de uma fusão de 20 operadoras, recém estatizadas. Três anos mais tarde, constatada a insuficiência do primeiro conjunto de medidas, e mantido o cenário deficitário, foi a vez do transporte ferroviário de cargas: meia dúzia de empresas (algumas das quais resultantes de prévias fusões) foi também estatizada e fundida, dando lugar à Conrail (operacional em 1976).
Apesar de todo esforço e das radicais iniciativas, os resultados se mostraram ainda insuficientes. É nesse contexto que uma nova estratégia é buscada e concebida: após longos e acalorados debates congressuais, o presidente Jimmy Carter sancionou, no último ano de seu mandato (14/out/1980), o “Staggers Rail Act”; um divisor de águas no setor ferroviário de cargas americano. Quase como AC/DC!
“Short Lines” são conhecidas desde o Século XIX. Mas foram essas reformas, um verdadeiro “renascimento” (na expressão do reconhecido especialista Robert Gallamore), que permitiram a elas deslanchar: hoje operam cerca de 50.000 milhas, mas eram apenas 8.000 quando da promulgação do novo marco regulatório. Hoje, são mais de 600 empresas, presentes em 48 dos 50 estados e que respondem por cerca de um terço da indústria ferroviária americana (mais de 50% em 15 estados).
Tanto a reforma americana como a brasileira viabilizaram/estimularam investimentos expressivos. E, se as malhas foram reduzidas em cerca de 40%, os indicadores de desempenho, dos trechos operacionais, indicam grandes progressos.
Experiências recentes
No último meio século, difícil ver-se um plano, federal ou estadual, que não tenha enunciado o aumento da participação ferroviária na matriz de transportes brasileira (aquaviária, também). De forma ainda mais enfática quando a sustentabilidade ganhou relevo nas pautas multilaterais. O Plano Nacional de Logística (PNL) vigente apresenta nove cenários: parte de 18% (2017) para alcançar entre 31% e 43% em 2035.
A dificuldade tem sido a viabilização deles, principalmente de projetos greenfield. Mesmo com as atenções especiais e instrumentos “desburocratizantes” previstos no Programa de Investimento em Logística (Pil) e no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
Alguns caminhos já foram percorridos: a) Ferrovia Norte-Sul (FNS), Transnordestina, Ferrovia da Integração Oeste-Leste (Fiol): recursos e obras públicas e posterior concessão com infraestrutura parcialmente implantada; b) Ferronorte: concessão privada, acompanhada de compromissos de obras públicas (Ponte Rodoferroviária SP-MT), incentivos da Sudam (Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia) e financiamentos do BNDES; c) Ferrovia de Integração Centro-Oeste (Fico): investimentos cruzados decorrentes de renovações antecipadas; d) Autorizações. Alguns desses projetos, por razões diversas, acabaram sendo reduzidos (FNS, Transnordestina, Ferronorte). A maioria segue inconclusa décadas após o prazo inicialmente estabelecido.
O caso mais emblemático é o das autorizações, apresentadas (e aplaudidas!) quase que como panaceia (30/ago/21). Mas três anos depois, nenhuma das 45 autorizações do “Programa Pro-Trilhos” havia se convertido em obras (12.7 mil km e R$ 225 bilhões em investimentos anunciados). Aliás, seguem em compasso de espera, daí porque passaram a ser mencionadas como “ferrovias de papel”. As duas que entraram em modo implantação são: uma estadual (MT – Rumo) e uma federal (MS – Arauco), esta outorgada há menos de um ano.
O próximo ciclo
O Governo vem de anunciar a realização de oito leilões (sete este ano), com investimentos previstos de R$ 140 bilhões. A novidade fica por conta do novo modelo, parte de uma “Política Nacional de Concessões Ferroviárias”: nem obra pública nem autorização por conta e risco do setor privado. Nenhuma das duas experiências mais recentes, mas uma solução intermediária, rendição a lições mundiais aprendidas ao longo de quase dois séculos: só em situações excepcionais ferrovias são bancáveis apenas com receitas dos serviços!
A espinha dorsal do modelo é a possibilidade de “cobertura de gap de viabilidade dos projetos” por meio de “recursos provenientes de investimentos cruzados”. Para os não iniciados, na prática, trata-se de fomento, ou seja, aporte de recursos públicos, ou definidos/direcionados pelo poder público.
Por meio de redes sociais, entrevistas, painéis e artigos de seus secretários, inclusive na mídia especializada estrangeira, o Ministério dos Transportes (MT) faz questão de esclarecer aspectos não claros à primeira vista; p.ex: a) Não se trata de “concessão patrocinada”, apesar de haver aportes para as implantações; b) Como “não há subvenção à operação, nem remuneração do concessionário, mas formação de um ativo público”, a concessão permanece sendo comum; c) Apesar de terem origem em outorgas que o poder público receberia, do ponto de vista fiscal os recursos são considerados privados (por serem investimentos cruzados, não “transitam” pelo Orçamento-geral da União (OGU); d) Apenas são elegíveis os projetos com bens reversíveis (“nos quais o ativo resultante não se incorpora ao patrimônio das empresas privadas”). Enfim, “uma sofisticação jurídica e econômica”, como conclui um dos artigos, o que para os não iniciados parece ser mesmo!
Uma vez concebido o modelo, agora sim é hora de se invocar Nelson Rodrigues, de se enfrentar “a vida como ela é!”: pelo que se sabe, por ora, o Governo Federal pode efetivamente contar com R$ 15 bi. É muito dinheiro, um bom começo, mas apenas 10,7% dos R$ 140 bi previstos. Pelas experiências pregressas, há de se imaginar que até os autorizatários procurarão brechas legais/normativas e/ou construir narrativas para tornar seus empreendimentos elegíveis. Mas, ainda se ficarmos só nos oito projetos já anunciados, a vida dos decisores não deverá ser fácil ante “argumentos” de governadores e prefeitos. Tampouco dos parlamentares… mormente em um ano eleitoral.
É de se supor que critérios objetivos contribuam para decisões mais consequentes. Como contribuição ao modelo e à política; uma sugestão instrumental e outra finalística.
Instrumental: o universo ferroviário brasileiro passou a dividir-se entre concessões e autorizações. Estas em geral tratadas como “shortlines” (traduzidas por “linha curta”), em contraposição àquelas que seriam longas e interestaduais. A compreensão fica embaraçada quando se constata que, no Brasil, há uma concessão de só 164 quilômetros (EF Teresa Cristina); enquanto que, no lote inicial de 27 autorizações, havia duas com mais de 1.000 quilômetros e algumas na faixa de 500 quilômetros; cruzando diversos estados. Nos USA, ainda mais: há várias SL de centenas de quilômetros, chegando uma a ter 1.900 quilômetros (Montana Rail).
Essa nebulosidade ocorre pela fluidez da conceituação: nem é a americana (três classes, segmentadas por faturamento, comportando especificações técnicas e critérios de regulação distintos), nem funcional, como adotado pelos órgãos rodoviários brasileiros. Por que não uma tipologia multicritérios, eventualmente até incorporada na regulamentação da lei? Como sugestão:
Os diversos atributos caracterizam a malha ou trecho em relação a: a) Fim/Vocação: Sua finalidade dominante (mercado interno ou exterior); b) Função: Sua relação com os demais trechos ou malhas. Ou seja, na rede/sistema ferroviário brasileira/o; c) Regime: Forma pela qual é outorgada pelo poder concedente; d) Regulação: Nível de normas e instrumentos aplicáveis; e) Fomento: Forma de eventual participação de instrumentos e/ou recurso públicos: direto, se elegível para recursos dos tesouros (Fonte-100); indireto, se para benefícios fiscais; ou “por conta e risco” (não elegível para instrumentos de fomento).
Finalístico: ferrovias são meios, aliás como é a logística em geral. Meios visando fins econômicos, geopolíticos, sociais, ambientais, etc. Nesse sentido, por que não se usar indicadores quantificadores dos diversos fins? P.ex, estimativas de geração de PIB (na área de influência do projeto), agregação ferroviária à matriz de transportes, redução de custos logísticos (agregado, setorial ou regional); ou combinações deles. Critérios ponderados, tipo maior agregação à matriz de transportes, ou redução de custos logísticos por reais investidos. Claro, também podem ser introduzidos, ponderadamente, indicadores de redução de emissões e/ou velocidade de transição energética.
Os estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEAs) contêm muitos, ou a maioria desses dados, o que já é meio caminho andado.
Enfim, a tipologia contribuiria para focar, filtrar e dar consequência a definições de políticas públicas. E os indicadores, com variáveis finalísticas, a hierarquizar as alternativas em questão.
