THC, verticalização e SSE: como uma interpretação regulatória mudou a lógica original

A evolução da cobrança portuária no Brasil mostra como mudanças regulatórias e a integração entre armadores e terminais transformaram um reembolso operacional em um tema relevante de regulação e competição no setor.

Antes da privatização dos terminais portuários brasileiros, a estrutura de cobrança nas operações de contêineres era relativamente simples. O exportador ou importador pagava o frete marítimo ao armador e, separadamente, as despesas portuárias à autoridade portuária. No Porto de Santos (SP), essas despesas eram cobradas pela então Companhia Docas do Estado de São Paulo (Codesp) sob a rubrica tradicional de “Capatazia”, que abrangia as atividades de movimentação da carga dentro do Porto.

Esse sistema começou a mudar a partir da Lei nº 8.630/1993, conhecida como Lei de Modernização dos Portos, que abriu caminho para a privatização e a concessão de terminais. Com a entrada dos operadores portuários privados, a lógica de cobrança também se transformou. Os terminais passaram a cobrar diretamente dos armadores um valor por contêiner movimentado, conhecido internacionalmente como box rate.

O box rate representava o custo total da movimentação do contêiner dentro do terminal. Incluía, entre outras atividades, a entrada do caminhão no “gate” (portão de acesso do terminal), conferências documentais, descarga do veículo, posicionamento em pré-empilhamento, movimentação interna, transporte até o costado do navio e apoio às operações de embarque. Na importação, o ciclo ocorria em sentido inverso: descarga do navio, transporte até a pilha, movimentação interna e entrega ao transportador.

Entretanto, os contratos de transporte marítimo praticados pelos armadores seguiam majoritariamente o regime “liner terms”, no qual o frete cobre essencialmente as operações a bordo do navio,  ou seja, o carregamento após a carga cruzar a amurada do navio no embarque e a descarga até antes de cruzá-la na operação inversa. As despesas em terra permaneciam, portanto, sob responsabilidade do dono da carga.

Quando o terminal privatizado passou a cobrar do armador o box rate completo, surgiu um descompasso contratual. O armador passou a pagar ao terminal serviços que, pelo contrato de transporte, não estavam incluídos no frete marítimo. A solução encontrada foi repassar ao exportador ou importador a parcela correspondente às despesas terrestres. Esse repasse passou a ser conhecido como “Terminal Handling Charge” (THC).

Assim, o THC — instituído no Brasil pela CIAF (Conferência Interamericana de Fretes) a partir de 01/07/1996 — não nasceu como uma nova taxa portuária, mas como a parcela do box rate que precisava ser reembolsada pelo cliente por não estar incluída no contrato de transporte marítimo. Do ponto de vista econômico, o THC sempre representou uma fração do Box Rate. Como tal, não poderia superar o valor total cobrado pelo terminal ao armador e nem poderia (em tese) ser remetido para o exterior, uma vez que correspondia ao reembolso de despesas operacionais locais.

Dentro dessa lógica original, o THC englobava todas as despesas regulares da carga dentro do terminal portuário. Na exportação, desde a entrada no gate, passando pelas conferências e movimentações internas, até a chegada ao costado do navio. Na importação, o mesmo raciocínio se aplicava em sentido inverso: da descarga no costado até a saída da carga do terminal. A armazenagem era cobrada separadamente apenas quando ultrapassado o período de franquia (free time).

Esse conceito começou a ser alterado quando a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) passou a disciplinar o tema. A Resolução nº 2.389/2012 estabeleceu definições formais para o THC e, ao fazê-lo, introduziu uma diferença relevante entre exportação e importação. Na exportação, o THC foi definido como a movimentação do contêiner do portão do terminal até o navio. Na importação, porém, passou-se a considerar que o THC cobriria apenas as operações do costado do navio até a colocação da unidade na pilha do terminal.

Para justificar essa distinção, a interpretação regulatória considerou inexistir previsão contratual que obrigasse o terminal a entregar o contêiner no portão de saída. O problema é que os contratos relevantes para essa análise — aqueles firmados entre armadores e terminais, que definem os serviços incluídos no box rate — eram instrumentos privados, muitas vezes protegidos por cláusulas de confidencialidade. Na prática, portanto, partiu-se da premissa de inexistência de cláusula contratual sem que esses contratos fossem necessariamente examinados de forma ampla, quando, sob outra ótica, poderia ter sido considerada a inclusão de todo o ciclo operacional até eventual evidência contratual em sentido diverso.

Essa interpretação criou uma assimetria que não existia na lógica original do THC. Enquanto na exportação, o ciclo operacional continuava a ser considerado integralmente parte do serviço, na importação ele passou a ser tratado de forma fragmentada. A movimentação da pilha até o portão do terminal passou a ser considerada um serviço distinto, adicionalmente cobrado de importadores e recintos alfandegados. Como não houve redução equivalente no valor do THC de importação, parte dos agentes do setor passou a interpretar que os custos referentes à movimentação da pilha até a saída do terminal poderiam representar uma duplicidade econômica em relação à lógica original da operação.

Foi nesse espaço regulatório que surgiu a cobrança conhecida como Serviço de Segregação e Entrega (SSE), frequentemente chamado no mercado de “THC2”. Esse serviço passou a remunerar justamente a movimentação interna do contêiner da pilha até sua entrega ao transportador ou recinto alfandegado indicado pelo importador.

Como os terminais portuários disputam a relevante receita de armazenagem na importação com recintos alfandegados externos, surgiu também uma discussão concorrencial no setor. Alegou-se, à época, que a SSE — atividade que anteriormente poderia ser percebida como parte do ciclo operacional abrangido pelo THC — teria passado a representar um custo adicional capaz de influenciar a decisão logística sobre a retirada das cargas dos terminais.

Aos olhos de parte do setor, o conceito de THC foi gradualmente se afastando de sua formulação original ao longo de resoluções e deliberações posteriores, influenciadas pela interpretação regulatória introduzida em 2012.

Paralelamente, outro fenômeno passou a influenciar essa dinâmica: a verticalização do setor portuário. Ao longo das últimas duas décadas, grandes armadores passaram a controlar ou participar diretamente de terminais de contêineres. O que antes era uma relação contratual entre partes independentes transformou-se, em muitos casos, em integração dentro do mesmo grupo econômico.

Essa mudança alterou os incentivos do sistema. Quando armador e terminal são empresas distintas, o contrato entre ambos tende a incluir toda a cesta de serviços necessários à operação. Já quando pertencem ao mesmo grupo econômico, passa a existir incentivo para delimitar no contrato apenas a parcela mínima de serviços, deixando outras etapas fora do box rate. Essas etapas podem, então, ser cobradas diretamente do dono da carga como serviços adicionais.

O resultado foi uma fragmentação progressiva da movimentação portuária. Serviços que originalmente faziam parte de uma única cesta operacional passaram a ser segregados e faturados separadamente. Em muitos casos, porém, essa divisão não foi acompanhada por redução proporcional nos valores originalmente praticados. Houve, portanto, uma separação operacional sem equivalente separação econômica.

Foi nesse contexto que o debate sobre o SSE chegou às instâncias de controle e ao Judiciário. Mais recentemente, o Supremo Tribunal Federal manteve decisão que impediu a suspensão da cobrança pelo Tribunal de Contas da União (TCU), preservando a competência regulatória da Antaq para tratar da matéria. A decisão, contudo, não resolveu o debate sobre o mérito econômico ou conceitual da cobrança, que permanece em discussão no setor.

A introdução do THC no Brasil completa 30 anos em 1º de julho deste ano, mas a discussão permanece aberta. No centro do debate, está uma pergunta fundamental: se o THC nasceu para substituir integralmente as antigas despesas de capatazia dentro do terminal, até que ponto a fragmentação posterior desses serviços representa uma evolução operacional legítima — ou apenas uma nova forma de estruturação de cobranças sobre atividades que sempre fizeram parte do mesmo processo logístico?

Valter Branco escreve semanalmente para o BE News, com seus textos publicados às segundas-feiras.