O ápice do processo democrático
Um planejamento de Estado, discutido com a sociedade e traduzido em indicadores de utilidade, resistiria melhor aos ciclos eleitorais de dois em dois anos, que hoje refazem prioridades ao sabor da ocasião.
Há dois anos venho repetindo o mesmo mantra: a sociedade brasileira precisa se organizar para participar mais, e melhor, de duas decisões que hoje escapam ao debate público quando o assunto é infraestrutura de transportes. A primeira é como hierarquizar os projetos, ou seja, quem entra na frente. A segunda é como financiá-los. São as duas lacunas do nosso processo decisório, e é justamente nelas que a sociedade quase não é ouvida. Se enfrentarmos esse debate com seriedade, alcançaremos o tão sonhado Planejamento de Estado.
O tema volta ao centro do palco com o lançamento do Plano Nacional de Logística 2050. É um avanço real e merece registro. O plano projeta cerca de R$ 1,2 trilhão em investimentos até 2050.
Vale explicar de onde nasce a lista de intervenções que um plano desses produz. O planejamento de transporte trabalha, há décadas, com o chamado modelo de quatro etapas: estima-se quanto de carga cada região gera e consome, para onde essa carga se desloca, por qual modo ela viaja e por quais rotas ela escoa. Do cruzamento dessas quatro perguntas surge o mapa dos gargalos e, com ele, um extenso rol de obras candidatas. O PNL faz isso com competência crescente. O problema começa depois.
Isso, porque o rol de obras necessárias é muito maior do que o orçamento consegue cobrir. O plano aponta o caminho, mas ainda não diz, e nem poderia dizer, quem entra primeiro. Temos uma lista é um inventário de projetos desejáveis, mas não temos uma ordem de prioridade que a sociedade reconhece como justa. Sem priorização clara, a cada momento um novo empreendimento tenta furar a fila: obras sem projeto, sem licenciamento e sem análise de utilidade entram no orçamento defendidas em instrumentos que quase ninguém lê. Enquanto isso, pleitos maduros esperam anos para serem ouvidos, muitas vezes só são ouvidos depois que o prejuízo já virou realidade.
Montar prioridades exige uma ferramenta que o país ainda não aprendeu a utilizar: uma função utilidade da infraestrutura. A ideia é atribuir a cada projeto uma nota global, calculada sobre várias dimensões, tais como: retorno econômico, geração de emprego, desenvolvimento regional, competitividade das exportações, ganho ambiental, maturidade do projeto e velocidade com que os resultados aparecem. O objetivo é poderoso: tornar explícito, e debatível, o critério da escolha. Os países que a OCDE cita como referência já avaliam projetos por método semelhante antes de admiti-los no orçamento. Definir esses critérios e seus pesos, em diálogo aberto com os setores produtivos e com a sociedade, é o que transforma uma lista em plano de ações efetivo.
Há um obstáculo silencioso nesse caminho, e ele é institucional. Recentemente, acompanhando o debate entre o economista Gustavo Franco, um dos pais do Real, e o atento Felipe Salto, aprendi uma distinção que explica muito do nosso atraso. O Brasil construiu instituições monetárias de primeiro mundo, com autoridade e previsibilidade reconhecidas lá fora. As instituições orçamentárias, porém, ficaram para trás. A norma que ainda organiza nossas finanças públicas é de 1964. Criamos com facilidade regras fiscais de teto e de resultado, mas seguimos sem uma regra orçamentária que diga como priorizar infraestrutura. PPA, lei orçamentária e um plano geral de outorgas seguem, na prática, como peças de ficção: são listas sem a cobertura orçamentária que as tornaria executáveis.
O prêmio por resolver isso é grande. Uma carteira priorizada, cujos resultados integrados sejam conhecidos, deixa de ser um amontoado de despesas e passa a ser um programa de investimento. Com ela, torna-se possível gerar dívida legítima para antecipar ganhos, o que se costuma chamar de Estado empreendedor, e organizar as outorgas ao setor privado de forma direcionada, ou seja, um plano geral de outorgas orientado a resultado. O próprio PNL prevê que a maior fatia do investimento venha da iniciativa privada. Sem uma priorização crível e de consenso, essa fatia não se materializa: capital de longo prazo precisa de previsibilidade, e previsibilidade é exatamente o que uma prioridade estável oferece.
Enquanto a priorização e o plano de financiamento não existem, a conta corre. Como já disse aqui, só em sobreestadia de navios o país perde, todos os anos, algo perto de R$ 17 bilhões, muito próximo do valor que será o nosso superátiv fiscal deste ano. É dinheiro que poderia sair do campo da despesa eterna para o campo do investimento com resultado medido. Mauro Viegas, colega de tantos debates estruturantes, insiste há anos numa ideia simples: infraestrutura pede horizonte de Estado e continuidade acima dos calendários eleitorais. Um Planejamento de Estado, discutido com a sociedade e traduzido em indicadores de utilidade, resistiria melhor aos ciclos eleitorais de dois em dois anos, que hoje refazem prioridades ao sabor da ocasião.
O PNL 2050 nos deu um plano melhor. Este espaço seguirá defendendo os dois passos que faltam: a priorização e o financiamento. Há quase um século, Harold Lasswell sintetizou a política na célebre questão sobre “quem recebe o quê, quando e como”. Se é assim, escolher às claras, e com a sociedade à mesa, em quais obras aplicar os recursos escassos do país seria certamente o ápice do processo democrático.
Luís Cláudio Santana Montenegro escreve quinzenalmente para o BE News, com seus artigos publicados às quartas-feiras.
