O grande desafio das autoridades portuárias em economias emergentes
As autoridades portuárias que permanecerem confinadas ao limitado escopo do modelo landlord correm o risco de se tornar instituições estrategicamente incompletas, em uma era na qual a competitividade depende da capacidade de estruturar e orquestrar sistemas, e não simplesmente de gerir ativos.
As APs excessivamente orientadas ao negócio podem perder foco em funções de interesse público — como regulação e relação porto-cidade —, enquanto aquelas excessivamente controladas pelo Estado permanecem rígidas e pouco dinâmicas. O caminho intermediário parece ser o mais promissor.
Nos países em desenvolvimento, as autoridades portuárias (APs) enfrentam um duplo desafio: garantir a competitividade de seus portos em um setor cada vez mais sofisticado e impactado por múltiplas disrupções, ao mesmo tempo em que operam sob restrições institucionais, financeiras e operacionais.
Tradicionalmente, a maioria das administrações portuárias adota o modelo landlord, no qual o setor público mantém a propriedade e a regulação, enquanto o setor privado, por meio de concessões de longo prazo, realiza as operações portuárias. No entanto, esse modelo, que marcou a modernização do setor nas últimas décadas, já não responde plenamente às necessidades atuais.
À medida que a economia global se integra e as cadeias logísticas se tornam mais complexas, os diferentes atores exigem que as autoridades portuárias evoluam em seu papel, passando de simples gestoras de infraestrutura portuária para organizações responsáveis por fomentar sustentabilidade, inovação, desenvolvimento de novos negócios além da área portuária, integração logística com o território, apoio em questões energéticas e de defesa, digitalização e a gestão dos dados da comunidade portuária, entre outros aspectos.
A implicação prática é clara. As autoridades portuárias que permanecerem confinadas ao limitado escopo do modelo landlord correm o risco de se tornar instituições estrategicamente incompletas, em uma era na qual a competitividade depende da capacidade de estruturar e orquestrar sistemas, e não simplesmente de gerir ativos.
Não se trata de funções triviais. Em um dos artigos do meu doutorado, analisei precisamente o grau de atenção concedido a essas atividades por parte de autoridades portuárias de países emergentes. O nível de adoção de práticas nessas áreas era muito reduzido. É importante destacar que houve uma evolução nos últimos anos, especialmente em termos de interesse e tentativas de reorientar o foco para um modelo que alguns pesquisadores denominam advanced landlord. No entanto, em termos de resultados concretos, essa realidade mudou pouco.
O contexto institucional: dependência, autonomia e restrições
O desempenho de uma autoridade portuária está profundamente condicionado por seu contexto institucional. Nos países desenvolvidos, as estruturas de governança corporativa, com maior autonomia financeira e estratégica, permitem a essas organizações uma atuação mais dinâmica e orientada a resultados.
Por outro lado, nos países em desenvolvimento, a forte vinculação governamental e os conselhos de administração com elevada influência política acabam, em muitos casos, limitando a liberdade de decisão e reduzindo o foco em objetivos de nível micro — como eficiência operacional, rentabilidade e inovação — em favor de metas de nível macro, mais difusas e difíceis de medir.
Esse desequilíbrio entre autonomia e dependência cria o que poderia ser denominado uma “armadilha institucional”, na qual a autoridade portuária opera com baixa profissionalização, ausência de metas claras e distante de alcançar a maturidade estratégica necessária para avançar rumo às novas funções demandadas pelo mercado.
Existe um modelo ideal?
As autoridades portuárias dos portos mais eficientes e inovadores do mundo equilibram dois objetivos centrais:
– Ser impulsionadoras do desenvolvimento econômico regional e nacional;
– Gerar receitas suficientes para investir e garantir sua sustentabilidade no longo prazo.
Esses objetivos coexistem sob uma lógica de valor compartilhado, na qual a autoridade portuária atua simultaneamente como agente promotor do desenvolvimento social e econômico da região (uma dimensão pública) e como organização empresarial que busca novas fontes de receita para garantir a sustentabilidade e a competitividade de seu cluster no longo prazo (uma dimensão mais privada).
Para alcançar essa maturidade estratégica, é necessário que a AP amplie o alcance funcional, geográfico e vertical de sua atuação, transcendendo o papel tradicional de administradora de áreas e concessões para se tornar protagonista na criação de iniciativas capazes de captar e gerar valor para sua comunidade portuária neste novo contexto.
Além do landlord: as novas dimensões de expansão estratégica
A evolução do modelo landlord não implica apenas maior eficiência na gestão de concessões, mas também a ampliação do papel estratégico da autoridade portuária como orquestradora do ecossistema logístico, industrial e energético. Essa transformação pode ser compreendida por meio de quatro dimensões complementares de atuação.
- Fundamentos institucionais e regulatórios
Corresponde às funções clássicas e estruturais da autoridade portuária:
– Planejamento estratégico e ordenamento territorial;
– Regulação, supervisão e governança dos operadores;
– Desenvolvimento e manutenção da infraestrutura comum;
– Segurança, proteção e continuidade operacional;
– Gestão ambiental e sustentabilidade.
- Integração territorial e logística
Ampliação do foco para além do perímetro portuário por meio de:
– Melhoria e ampliação das conexões com o hinterland;
– Desenvolvimento de zonas de apoio logístico;
– Investimentos em terminais interiores.
- Competitividade, dados e energia
Posicionar o porto como plataforma de eficiência e geração de valor por meio de:
– Promoção da competitividade e atração de cargas;
– Governança de dados e gestão da informação logístico-portuária;
– Gestão integrada da qualidade nos processos da comunidade portuária;
– Desenvolvimento do porto como hub energético.
- Marca, inovação e projeção internacional
Reflete o papel empreendedor e catalisador da autoridade portuária:
– Construção de marca;
– Apoio ao desenvolvimento de ecossistemas de inovação;
– Internacionalização e transferência de conhecimento.
Essas dimensões evidenciam uma transição estrutural: enquanto o papel direto da autoridade portuária nas operações diminuiu — concentrando-se na gestão de concessões e na fiscalização —, seu papel estratégico, empreendedor e articulador da comunidade logística cresceu de forma significativa.
É nesse ponto que o porto deixa de ser apenas uma interface marítima e passa a consolidar-se como um ecossistema integrado de negócios, inovação e geração de valor territorial.
O caminho da transição
Para os países em desenvolvimento, a corporatização surge como um passo institucional importante para modernizar as autoridades portuárias e ampliar sua capacidade de atuação estratégica. Esse processo implica transformar a autoridade portuária em uma entidade com lógica empresarial, governança moderna, maior autonomia financeira e de gestão, além de orientação para resultados e geração de valor.
No entanto, em muitos países emergentes, a corporatização foi implementada de forma parcial ou limitada, mantendo elevados níveis de dependência política, restrições burocráticas e baixa capacidade de investimento e tomada de decisão. Como resultado, diversas autoridades portuárias continuam operando com estruturas híbridas que dificultam sua capacidade de liderar processos de inovação, transição energética e coordenação do ecossistema logístico-portuário.
As autoridades portuárias que implementam processos de corporatização de maneira efetiva e consistente costumam alcançar benefícios significativos, entre eles:
– Atrair capital externo e parceiros privados de forma mais eficiente;
– Reinvestir excedentes em projetos logísticos, energéticos e tecnológicos alinhados às novas dimensões exigidas pelo mercado;
– Expandir sua atuação para o hinterland, conectando terminais interiores e plataformas multimodais;
– Exportar conhecimento e participar de projetos portuários internacionais.
Esse modelo cria o ambiente ideal para o florescimento do empreendedorismo portuário, no qual o porto atua como investidor, incubador de inovação e agente ativo no desenvolvimento econômico e social de sua região.
A transição para um modelo mais autônomo não significa renunciar às responsabilidades públicas. Pelo contrário, uma boa governança das APs exige equilíbrio entre autonomia e prestação de contas.
As APs excessivamente orientadas ao negócio podem perder foco em funções de interesse público — como regulação e relação porto-cidade —, enquanto aquelas excessivamente controladas pelo Estado permanecem rígidas e pouco dinâmicas. O caminho intermediário parece ser o mais promissor: instituições orientadas ao desenvolvimento de uma plataforma de negócios e de um ecossistema logístico-portuário, guiadas por interesses públicos, mas que combinam eficiência empresarial, visão de longo prazo, transparência e compromisso social.
O desafio consiste em conduzir essa transição de forma estruturada: fortalecer a autonomia institucional, aprimorar a governança e profissionalizar a gestão, ao mesmo tempo em que se avança na construção de uma estratégia orientada à liderança do ecossistema portuário e ao desenvolvimento de novas fontes de geração de valor e receitas para toda a comunidade portuária.
Este artigo foi publicado originalmente em espanhol no hub de disseminação de conhecimento da Fundación Valenciaport/Espanha, Pharos390.
