O mar também é território

Planejar antes não significa impedir o desenvolvimento. Pode aumentar a previsibilidade, reduzir conflitos e diminuir riscos para empreendedores, governo e sociedade.

Uma das simplificações mais recorrentes na maneira como pensamos a expansão da infraestrutura energética é imaginar o território apenas como o lugar onde uma tecnologia será instalada.

No mar, essa forma de pensar é especialmente problemática. O oceano pode parecer, à distância, um espaço contínuo e disponível. Mas não é vazio. É utilizado, regulado e atravessado por diferentes atividades humanas e por ecossistemas. Pesca artesanal e industrial, navegação, portos, conservação, turismo, aquicultura, petróleo e gás, pesquisa, defesa e produção de energia coexistem no mesmo espaço.

Instalar infraestrutura no mar, portanto, não significa simplesmente ocupar uma área disponível. Significa modificar relações que já existem e criar outras.

A expansão da eólica offshore torna isso particularmente evidente. Uma turbina ocupa uma área física relativamente delimitada, mas o empreendimento estabelece relações muito mais amplas: com rotas de navegação, áreas de pesca, ecossistemas, cabos submarinos, portos, infraestrutura em terra e outras atividades econômicas. O território energético não termina na estrutura física do projeto.

Essa percepção já aparece no desenho institucional brasileiro. Em 2025, o Brasil instituiu o Planejamento Espacial Marinho (PEM), definido como instrumento de ordenamento espacial e temporal das atividades humanas no espaço marinho, por meio de processo público e participativo. O objetivo é organizar diferentes usos do espaço marítimo e integrar dimensões ambientais, econômicas, sociais e culturais.

A eólica offshore será um dos novos usos incorporados a essa arquitetura. Em julho de 2026, a Empresa de Pesquisa Energética (EPE) publicou a metodologia para seleção de áreas destinadas à oferta para geração eólica offshore, elaborada sob coordenação do Ministério de Minas e Energia. O processo é multicritério: combina dimensões técnicas, ambientais, sociais e econômicas e, na etapa de priorização, considera também aspectos logísticos e socioambientais. A definição de áreas, portanto, não parte apenas do custo ou do potencial energético.

Isso importa porque a melhor área para um projeto não é necessariamente aquela com o melhor vento ou a conexão mais barata. Uma área pode apresentar excelentes condições técnicas e, ainda assim, concentrar sensibilidades ambientais, conflitos com a pesca ou interferências com outros usos do mar. Pode ser tecnicamente viável e territorialmente inadequada.

É nesse ponto que “território” se torna mais preciso do que “espaço”. Espaço é uma dimensão física. Território envolve relações de uso, direitos, pertencimento, poder e decisões sobre aquilo que pode acontecer em determinado lugar.

A infraestrutura energética brasileira mostra que essa distinção não é abstrata. Grandes hidrelétricas modificaram rios, paisagens e modos de vida. Linhas de transmissão atravessaram territórios rurais e tradicionais. A exploração de petróleo reorganizou regiões costeiras. E a expansão da eólica onshore mostrou que uma fonte renovável também pode gerar conflitos quando implantação, uso da terra, comunidades e distribuição de benefícios não são adequadamente considerados.

A transição energética não elimina esse problema. Ela cria novas formas de interação entre infraestrutura e território. O fato de uma estrutura estar no mar não a coloca fora do território.

Por isso, planejamento espacial e licenciamento ambiental cumprem funções diferentes. O licenciamento de um projeto é fundamental para identificar e avaliar seus impactos. Mas uma análise empreendimento por empreendimento não substitui o planejamento territorial, que permite observar conflitos, compatibilidades e efeitos cumulativos entre múltiplos projetos e usos.

Planejar antes não significa impedir o desenvolvimento. Pode aumentar a previsibilidade, reduzir conflitos e diminuir riscos para empreendedores, governo e sociedade. É justamente essa lógica que orienta a metodologia da EPE para a seleção de áreas.

Mas permanece uma questão mais difícil: como diferentes interesses serão ponderados?

Os diferentes grupos e setores que dependem do mar dispõem de capacidades econômicas, institucionais e políticas distintas. Algumas atividades têm forte representação organizada; outras dependem de grupos com menor acesso aos processos decisórios. Há impactos que podem ser quantificados e outros cuja importância não se traduz facilmente em valores monetários. A participação também não é distribuída de maneira uniforme.

A questão territorial, portanto, não consiste apenas em identificar conflitos. Consiste em decidir como eles serão reconhecidos, negociados e arbitrados.

Isso importa para a legitimidade da própria transição energética. Uma infraestrutura de baixo carbono não será avaliada apenas pela quantidade de emissões que evita, mas também pela forma como distribui custos, benefícios, riscos e oportunidades.

O Brasil ainda está construindo sua arquitetura institucional para o uso energético do espaço marinho. O PEM, a regulamentação do aproveitamento do potencial eólico offshore e a metodologia da EPE criam uma base importante. Projetos-piloto também cumprem papel importante: permitem testar tecnologias, arranjos institucionais e soluções territoriais, produzindo conhecimento para orientar decisões futuras. O próximo passo será transformar esses instrumentos e aprendizados em governança efetiva, ampliando a base de conhecimento que informa as decisões e garantindo a participação de quem vive, trabalha e pesquisa no mar.

Os instrumentos legais e infralegais que começam a estruturar essa nova fronteira energética são a fundação desse processo. Agora, é preciso continuar construindo sobre ela, ampliando o conhecimento produzido, incorporando o aprendizado dos projetos-piloto e aprimorando os mecanismos de decisão. É nessa etapa que se estabelecem as regras do jogo, e é também nela que diferentes conhecimentos, perspectivas e interesses precisam estar presentes.

Gabriela Joelsas Timerman. Sócia e Chief Regulatory and Sustainability Officer (CRSO) da Japan Blue Energy, empresa que desenvolve tecnologia para fundações flutuantes de concreto para geração eólica offshore e participa do desenvolvimento do projeto-piloto Aura Sul Wind, no litoral do Rio Grande do Sul.