O objetivo do Governo deveria ser uma maior competição pós- licitação
De acordo com as projeções da Antaq (Agência Nacional de Transportes Aquaviários), mesmo com a expansão dos terminais existentes e a entrada em operação do Tecon Santos 10, a capacidade total do porto continuará aquém da demanda prevista para o transporte conteinerizado.
A questão central do debate em torno do Tecon Santos 10 é: qual deveria ser o objetivo do Governo com a licitação do Tecon Santos 10? Pretende-se promover maior competição durante o processo licitatório ou estimular uma concorrência sustentável no período pós-licitação? A resposta a essa pergunta é determinante, pois irá redefinir a estrutura competitiva do setor portuário brasileiro nas próximas muitas décadas.
O Tecon Santos 10 está projetado para ser o maior terminal de contêineres do País, com capacidade de movimentar 3,5 milhões de TEUs a partir de 2034, sob um contrato de arrendamento de até 70 anos, no principal porto organizado do Brasil e da América Latina. De acordo com as projeções da Antaq (Agência Nacional de Transportes Aquaviários), mesmo com a expansão dos terminais existentes e a entrada em operação do Tecon Santos 10, a capacidade total do porto continuará aquém da demanda prevista para o transporte conteinerizado. Nesse contexto, o arrendamento do Tecon Santos 10 assume um papel estratégico no debate sobre infraestrutura e eficiência portuária no Brasil – e, portanto, sobre a competitividade da economia brasileira.
Atualmente, quatro terminais operam contêineres no Porto de Santos: BTP (joint venture entre Maersk e MSC), Tecon Santos (com 51% de participação da CMA CGM), DPW (operador independente) e Ecoporto (também independente, de perfil multipropósito, operando contêineres e granéis sólidos). O novo terminal ocupará o lugar do terminal Ecoporto e terá papel decisivo na dinâmica concorrencial do Porto de Santos. Caso um operador já instalado vença a disputa, esta empresa poderá deter participação entre 40% e 60% da capacidade total de movimentação de contêineres no porto de Santos. A concentração elevada traz um risco concorrencial relevante, de que a empresa dominante imponha preços e condições de operação em detrimento dos clientes. Esse risco fica magnificado caso essa empresa dominante seja integrada com armadores que também detenham poder de mercado, que terão condições favoráveis a práticas de auto favorecimento em detrimento de concorrentes – e, novamente, dos clientes. E, à exceção da DPW, as demais empresas incumbentes são verticalmente integradas.
Se a prioridade for fortalecer a concorrência após o leilão, o Governo deverá optar por um modelo que restrinja a excessiva concentração de mercado. Embora tal escolha possa reduzir o valor imediato da outorga (mas não necessariamente), tende a garantir um mercado mais competitivo no longo prazo. Mercados menos concentrados estimulam menores preços, maior diversidade de serviços e inovação tecnológica, além de reduzir o risco de abuso de poder econômico e práticas anticompetitivas.
A Antaq, regulador portuário e, portanto, a entidade pública cuja expertise é precipuamente focalizada no setor, recomendou um modelo de leilão em duas fases, justamente para prevenir a concentração de mercado. Em agosto, a Seae (Subsecretaria de Acompanhamento Econômico e Regulação) da Secretaria de Reformas Econômicas do Ministério da Fazenda, em consonância com a área técnica do Tribunal de Contas da União (TCU), recomendou o leilão em fase única, acompanhado de exigência de desinvestimento parcial caso o vencedor já atue no porto.
No início de setembro, o TCU solicitou ao Ministério de Portos e Aeroportos (MPor) e ao Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) manifestações a respeito do modelo do leilão. Em resposta, a Superintendência-Geral e o Departamento de Estudos Econômicos do Cade emitiram em 24 de setembro Nota Técnica Conjunta nº 1/2025/SG-DEE/CADE reconhecendo que a concessão do Tecon Santos 10 a operadores já atuantes no mercado, ou mesmo a agentes integrados verticalmente, representa riscos concorrenciais relevantes. O documento ressalta as distintas funções do Cade e dos órgãos reguladores, pontuando que cabe à Antaq e ao poder concedente definir o modelo que melhor atenda ao interesse público setorial.
Em 26 de setembro, o MPor endossou a decisão da Antaq de estruturar o leilão em duas fases, enfatizando o caráter de política pública voltada ao interesse coletivo. O Ministério reforçou que o objetivo central é estimular a competição durante todo o ciclo contratual, assegurando tarifas mais baixas, serviços de melhor qualidade e benefícios duradouros para o país.
Portanto, a autoridade antitruste, Cade, reconhece a presença de risco concorrencial, e afirma que incumbe aos órgãos reguladores e ao poder concedente a definição do modelo mais apropriado. Antaq e MPor entendem que o melhor caminho seria proteger a concorrência ao longo do período de concessão, ao evitar a concentração e a verticalização excessivas. Seae e a área técnica do TCU recomendam priorizar o resultado do leilão de outorga, mesmo que a concorrência possa ser prejudicada. A nosso ver, o caminho mais indicado seria o proposto pela Antaq, respaldado pelo Mpor. Até porque os instrumentos regulatórios para corrigir um provável abuso concorrencial são lentos e onerosos. As diretrizes para a concessão do Tecon Santos 10 dependerão de uma decisão estratégica de Governo sobre o modelo de estruturação do setor portuário nacional. Optar por um modelo que privilegie a concorrência pós-licitação é reconhecer que a eficiência econômica não se esgota na maximização da outorga inicial, mas se materializa em melhores serviços, tarifas mais baixas, maior inovação e ganhos de produtividade para toda a cadeia logística nacional.
Autores:
Bernardo Gouthier Macedo. Economista pela UFMG e doutor em Economia pela Unicamp. Sócio-diretor da LCA Consultoria Econômica.
Marina Haddad Tovolli. Economista pela USP e doutora em Ciências Sociais pela PUC-RJ (PPGCIS). Gerente de Projetos da LCA Consultoria Econômica.
