O Tecon Santos 10 e a erosão silenciosa da segurança regulatória

A nota técnica da Casa Civil (…) procura sustentar que a restrição prévia aos incumbentes teria sido excessiva e sustenta que não existe, por parte do Governo Federal, uma política pública voltada ao favorecimento de novos entrantes em detrimento dos atuais operadores. (…) O problema é que a nota simplifica excessivamente uma discussão concorrencial muito mais complexa.

No fundo, o que mais chama atenção em toda essa discussão é a mensagem institucional transmitida ao mercado.

Nota técnica da Casa Civil reabre debate já analisado pela Antaq e pelo TCU e levanta dúvidas sobre segurança jurídica e autonomia regulatória no Brasil.

A nota técnica divulgada pela Casa Civil sobre o Tecon Santos 10 (STS10) talvez tenha produzido um efeito muito maior do que o pretendido pelo próprio Governo. O documento, elaborado para justificar uma mudança de direção no leilão do novo terminal de contêineres de Santos, acabou expondo uma questão mais profunda e desconfortável: afinal, qual é o verdadeiro grau de independência das agências reguladoras brasileiras quando decisões técnicas começam a contrariar interesses políticos e econômicos relevantes?

O debate em torno do STS10 nunca foi simples. O terminal é considerado peça estratégica para a expansão da capacidade portuária de Santos e movimenta interesses bilionários de armadores, operadores logísticos e grandes grupos internacionais. Justamente por isso, o processo regulatório conduzido pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) acabou se tornando extremamente cuidadoso. Foram produzidos estudos concorrenciais extensos, realizadas consultas públicas e debatidos diferentes cenários para evitar que a futura licitação ampliasse ainda mais a concentração já existente no porto.

A conclusão da agência foi relativamente clara. Permitir que determinados grupos já instalados em Santos disputassem livremente o novo terminal poderia elevar de forma excessiva a concentração do mercado de contêineres no principal porto do País. Em alguns cenários analisados, um único grupo econômico poderia alcançar participação próxima de 60% da capacidade operacional do complexo portuário.

Esse ponto é importante porque, no setor portuário, concentração não é uma abstração teórica. O mercado possui características naturalmente sensíveis: poucos ativos disponíveis, barreiras de entrada gigantescas, forte integração vertical entre armadores e terminais (sem uma legislação específica para coibir irregularidades) e enorme dependência logística das cadeias produtivas nacionais. Uma vez consolidado determinado poder econômico, revertê-lo posteriormente costuma ser extremamente difícil.

Foi exatamente por isso que a Antaq optou por uma modelagem mais restritiva aos atuais incumbentes do Porto de Santos. A lógica era preventiva. Melhor evitar um excesso de concentração antes do leilão do que tentar corrigi-lo anos depois, quando estruturas operacionais, contratos comerciais e fluxos logísticos já estivessem consolidados.

A nota técnica da Casa Civil, no entanto, muda completamente o eixo dessa discussão.

O documento procura sustentar que a restrição prévia aos incumbentes teria sido excessiva e sustenta que não existe, por parte do Governo Federal, uma política pública voltada ao favorecimento de novos entrantes em detrimento dos atuais operadores. Em tese, parece um argumento razoável. Afinal, licitações públicas devem estimular ampla participação e competição.

O problema é que a nota simplifica excessivamente uma discussão concorrencial muito mais complexa.

Em nenhum momento os estudos técnicos da Antaq ou as manifestações do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) afirmaram inexistirem riscos concorrenciais relevantes no caso do STS10. Ao contrário. Tanto a agência quanto a autoridade antitruste reconheceram explicitamente potenciais riscos de concentração horizontal, verticalização excessiva, discriminação operacional e fechamento de mercado.

O que existia era uma discussão sobre qual seria o melhor remédio regulatório para enfrentar esses riscos.

A nota técnica, porém, transforma essa divergência técnica em uma narrativa política de defesa da “ampla concorrência”, como se a modelagem aprovada pela Antaq representasse uma espécie de restrição artificial ao mercado. E é justamente aí que surgem algumas das fragilidades mais delicadas do documento.

A primeira delas é institucional.

Embora o texto afirme diversas vezes respeitar integralmente a autonomia da Antaq e do Cade, o que ele faz na prática é questionar diretamente as premissas regulatórias adotadas pela agência e sugerir alterações objetivas no desenho do edital. Em outras palavras, trata-se de uma interferência política indireta sobre uma decisão técnica já consolidada.

Isso cria um precedente perigoso.

Se uma agência reguladora realiza estudos, promove consultas públicas, submete o tema à diretoria colegiada e define determinada modelagem concorrencial, mas ao final do processo essa decisão pode ser politicamente redirecionada, inevitavelmente surge uma dúvida sobre o real alcance da autonomia regulatória brasileira.

A situação se torna ainda mais desconfortável porque o projeto já passou pelo Tribunal de Contas da União (TCU). E o próprio TCU já indicou que alterações estruturais em projetos analisados exigem nova submissão à Corte.

A dificuldade aqui é evidente. A nova diretriz não altera apenas detalhes marginais do edital. Ela modifica justamente os pilares centrais da modelagem: critérios de participação, mecanismos de mitigação concorrencial e lógica de concentração econômica do projeto.

Difícil imaginar que isso possa ser tratado apenas como um ajuste secundário.

Outro aspecto importante da nota técnica está na tentativa de transferir implicitamente o tratamento concorrencial para o Cade, como se eventuais distorções futuras pudessem ser corrigidas posteriormente pela autoridade antitruste. Esse raciocínio ignora o próprio desenho institucional criado pela legislação brasileira.

A Lei nº 12.529 estabeleceu um modelo de atuação coordenada entre Cade e agências reguladoras setoriais. A defesa da concorrência não é monopólio exclusivo da autoridade antitruste. No caso portuário, a Antaq possui competência legal para preservar equilíbrio concorrencial e adotar salvaguardas preventivas quando identificar riscos relevantes ao funcionamento do mercado.

E isso faz sentido.

Em setores de infraestrutura, medidas corretivas posteriores costumam ser muito mais difíceis, lentas e custosas do que ações preventivas. Depois que o leilão acontece, os contratos são assinados, os investimentos realizados e as estruturas comerciais reorganizadas, desfazer concentração econômica se torna um processo complexo e frequentemente traumático.

Talvez por isso a solução proposta pela Casa Civil para o desinvestimento dos atuais incumbentes pareça menos simples do que o documento tenta transmitir.

No papel, a ideia parece elegante: permitir a participação de operadores já presentes em Santos desde que apresentem previamente contratos irrevogáveis de venda de seus ativos atuais. Mas a operacionalização prática disso está longe de ser trivial.

Como garantir independência efetiva entre compradores e vendedores? Como evitar estruturas indiretas, acordos futuros ou alinhamentos estratégicos? Como impedir o compartilhamento de informações comercialmente sensíveis entre grupos que dominam e já atuam há anos de forma integrada no mesmo mercado?

Esses não são receios imaginários. Foram exatamente alguns dos riscos apontados pela própria área técnica da Antaq ao defender mecanismos mais rígidos de mitigação concorrencial.

No fundo, o que mais chama atenção em toda essa discussão é a mensagem institucional transmitida ao mercado.

As agências reguladoras brasileiras foram criadas justamente para reduzir volatilidade política em setores dependentes de investimentos bilionários e de longo prazo. Investidores aceitam comprometer recursos gigantescos porque acreditam que decisões técnicas seguirão determinados ritos institucionais relativamente previsíveis.

Quando uma modelagem aprovada por uma agência independente e já apreciada pelo TCU passa a ser rediscutida politicamente na reta final do processo, o sinal inevitavelmente transmitido é o de insegurança regulatória.

E talvez esse seja o maior risco de todo o episódio envolvendo o STS10.

Porque terminais portuários podem ser construídos relativamente rápido. Já a credibilidade institucional de um país leva décadas para ser construída — e muito pouco tempo para começar a se deteriorar.