PL 733/2025 – Uma análise (Parte 2)

Passemos ao TÍTULO II – DA ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA PORTUÁRIO E AQUAVIÁRIO:

 No CAPÍTULO I – DA UNIÃO, o Art. 7º dispõe que, dentre outras atribuições, caberá à União estabelecer os portos estratégicos (inciso IV).

A definição de portos estratégicos é complexa, como já dito. Deve considerar vários aspectos, inclusive no que isso implicará para os municípios que os sediam, ou seja, não pode ocorrer de forma arbitrária, unilateral.

Essa preocupação é reforçada na leitura do inciso V desse artigo: “V – definir, revisar ou revogar poligonais de portos públicos, exceto revogar poligonais de portos estratégicos;”.

Salvo engano, uma vez que caiba à União definir os portos estratégicos, qual o motivo para impedir que revogue as poligonais deles? Afinal, dependendo do critério adotado, do cenário econômico e até de externalidades imprevisíveis, um porto considerado estratégico pode deixar de sê-lo. No caso de um porto público, a implantação de um TUP poderá absorver vantajosamente o que o caracterizou como estratégico.

Esse inciso também merece atenção por não considerar a importância dos municípios participarem desse processo, uma vez que os portos estão localizados em seus territórios, e que, segundo a Constituição Federal, cabe aos municípios definirem o uso e ocupação do solo municipal. Ao que consta, o IBGE não distingue as áreas de poligonais dos territórios municipais, e não existem territórios federais no Brasil, cuja constituição deve seguir regras bem definidas pela mesma Carta Magna, a saber: plebiscito seguido de aprovação no Congresso Nacional.

Houve um tempo em que certos portos foram considerados “de segurança nacional”, com os municípios perdendo sua autonomia político-administrativa por vários anos.

Ainda hoje há certa tendência da União em considerar que as áreas de poligonal são territórios federais.

As expansões de áreas de poligonais, mesmo quando em áreas da União, ou declaradas de utilidade pública, não podem ignorar as legislações ambientais.

É preciso ter cuidado para que a condição de porto estratégico propicie rapidez na definição de investimentos e ações voltadas ao desenvolvimento sustentado do país, sem afetar a autonomia dos municípios, ou afetar a prerrogativa constitucional do município em definir usos e ocupações de solo.

Daí a importância de que o planejamento urbano-portuário seja feito de forma conjunta com todos os atores públicos e privados inerentes. Isso inclui tanto os Planos Diretores e seus derivados (Leis de uso e ocupação do solo e afins), como os Planos Mestres, Planos de Desenvolvimento e Zoneamento Portuário e definições de poligonais de portos organizados, inclusive dos que eventualmente forem identificados como estratégicos. Além disso, se os portos forem estratégicos, a cidades também o serão, o que também implicará em tratamento diferenciado, assim como ocorre em cidades que recebem royalties da exploração de hidrocarbonetos, do extrativismo mineral e da geração de energia. Mesmo assim, isso não pode excluir os municípios de participarem efetivamente de todos os processos associados ao sistema portuário nacional.

Esse tema é particularmente sensível no âmbito da relação porto-cidade.

A não participação efetiva dos municípios nesse processo constituirá não um ato discricionário, mas uma medida autoritária, que contraria a competência constitucional dos municípios em definir o uso e ocupação do solo em seu território.

Discorri sobre esse tema em artigo denominado: “Áreas de Porto Organizado no Brasil: Conflito Jurisdicional”, publicado no Vol. 3, nº 1, Janeiro a Junho – 2023, pp. 48-79 da Revista de Direito e Negócios Internacionais da Maritime Law Academy.

A Lei nº 12.815/2023 tirou o poder deliberativo dos Conselhos de Autoridade Portuária, mas inclui a relação porto-cidade em seu escopo, reconhecendo a importância dos municípios portuários.

Excluir as cidades portuárias desse processo constitui um ato arbitrário, se consumado, espécie de intervenção federal, o que vale até para terrenos da União, pois no caso de aforamentos e afins a privados a SPU exige que o interesse obtenha manifestação dos municípios sobre a adequação das ocupações pretendidas à legislação local.

Assim sendo, a sugestão é que o texto deste inciso seja o seguinte:

V – em conjunto com os municípios pertinentes, nos termos da competência atribuída pela Constituição Federal e legislação vigente, definir, revisar ou renovar poligonais de portos públicos;

Um conceito que será várias vezes repetido neste artigo é o de que o planejamento urbano-portuário conjunto é a melhor opção para evitar conflitos na relação porto-cidade/cidade-porto.

O Inciso IX tem como texto: “IX – elaborar o Programa Nacional de Dragagem Portuária e Hidroviária;”

O PNDPH, se é que terá essa sigla, assim como outros planos estratégicos tem sua objetividade e eficácia subordinada às restrições legais que potencialmente podem afetá-lo. Ou ele se restringirá ao possível, o que seguramente implicará em limitações, sobretudo ambientais, ou exigirá revisão da legislação, de forma a adequá-la as demandas estratégicas do país. Esse processo é fundamental para assegurar o desenvolvimento efetivamente sustentado do País, o que exigirá conscientização dos representantes dos Três Poderes, da iniciativa privada e da sociedade, na busca por um pacto.

No CAPÍTULO II – DA AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIÁRIOS –

ANTAQ, o Art. 8º que trata das competências da Antaq, e seu Inciso 14 chama a atenção no mesmo âmbito da definição de portos estratégicos e poligonais de portos organizados: “XIV – regulamentar outras formas de ocupação e exploração de áreas e instalações portuárias não previstas nesta lei;”

Esse tema também é particularmente sensível no âmbito da relação porto-cidade, pois também atribui à agência reguladora competência em tese unilateral para definir ocupação de áreas portuárias.

Mais uma vez, a não participação efetiva dos municípios nesse processo constituirá não um ato discricionário, mas uma medida autoritária, que contraria a competência constitucional dos municípios em definir o uso e ocupação do solo em seu território.

Assim a sugestão de alteração texto é a seguinte:

XIV – em conjunto com os municípios pertinentes, nos termos da competência atribuída pela Constituição Federal e legislação vigente, regulamentar outras formas de ocupação e exploração de áreas e instalações portuárias não previstas nesta lei; 

No CAPÍTULO III – DA AUTORIDADE PORTUÁRIA, o Art. 13 aborda as competências das autoridades portuárias. Seus incisos I e II relacionam as seguintes:

I – submeter ao ministério competente proposta de revisão da poligonal do porto; 

II – elaborar e submeter à aprovação do ministério competente o PDZ;

Para evitar o risco de conflitos na relação porto-cidade, a sugestão que seu texto seja o seguinte:

I – após análise e definição conjunto com os municípios pertinentes nos termos da competência atribuída pela Constituição Federal e legislação vigente, e após anuência dos Conselhos de Autoridade Portuária locais, submeter ao ministério competente proposta de revisão da poligonal do porto;

II – após análise e definição conjunto com os municípios pertinentes nos termos da competência atribuída pela Constituição Federal e legislação vigente, e após anuência dos Conselhos de Autoridade Portuária locais, submeter à aprovação do ministério competente o PDZ;

Ainda no âmbito do Art. 13, o Inciso X traz o seguinte texto:

X – adequar a infraestrutura portuária para o fornecimento de combustíveis sustentáveis às embarcações, bem como eletrificação de cais a partir de fontes de energia de baixo carbono;

A sugestão de alteração de texto é:

X – adequar a infraestrutura portuária para o fornecimento de combustíveis de fonte de energia renovável, com menor impacto ambiental, bem como de energia elétrica gerada a partir de fontes de baixa emissão de poluentes;

Esse artigo é bastante extenso e detalhado.

No Inciso XXIV consta: “XXIV – planejar e executar em conjunto com os Municípios da hinterlândia a integração porto-cidade;”

Em tese, essa definição contraria as definições anteriores sobre competências da União, Antaq e autoridades portuárias, o que justificativa a tese de que o planejamento urbano-portuária deva ser elaborado de forma conjunta. Só este inciso já justifica as alterações propostas neste artigo.

Além disso, é interessante o aproveitamento de alguns conceitos adotados na Europa.

É o caso dos definidos no Code of Practice on Societal Integration of Ports, da European Sea Ports Organization – ESPO.

Com base neles, o texto poderá ser reescrito da seguinte forma:

XXIV- planejar e executar, em conjunto com os Municípios da hinterlândia, a integração porto-cidade, de maneira a fazer dos vizinhos seus embaixadores, limitar externalidades negativas e desenvolver uma mistura funcional e espacial de portos e cidades;

Também poderão ser criados novos incisos, a saber:

XXXVI – Medir a imagem do porto perante diferentes grupos-alvo;

XXXVII -Tornar o porto relevante para diferentes grupos-alvo;

XXXVIII – Abrir o porto: fazer as pessoas experimentarem o que é a vida no porto;

XXXIX – Tornar o porto visível na cidade;

XXXX – Identificar as lacunas e necessidades dentro do mercado de trabalho portuário;

XXXXI – Investir em infraestrutura social;

XXXXII –  Alinhar os currículos dos institutos educacionais com as necessidades de emprego.

Seguindo a análise da proposta de texto do PL 733/2025, o Art. 26 traz como texto:

Art. 16. A proposta de revisão da poligonal do porto e do PDZ deverá ser obrigatoriamente apresentada ao Conselho de Autoridade Portuária, sob pena de nulidade.

Para alinhar o texto com a tese de que o planejamento urbano-portuário deve ocorrer de forma conjunta, o texto deveria ser:

Art. 16. A proposta de revisão da poligonal do porto e do PDZ deverá ser obrigatoriamente conciliada com o(s) município(s) que sedia(m) o complexo portuários, e apresentada ao Conselho de Autoridade Portuária, sob pena de nulidade.

O Art. 17, em seu Inciso II, aborda o “diálogo competitivo avançado”:

I – diálogo competitivo avançado: para obras ou serviços de infraestrutura e/ou dragagem, a partir de uma estimativa de preço e mediante critérios objetivos, com o intuito de desenvolver uma ou mais alternativas capazes de atender às suas necessidades, negociam a tomada da obra ou serviço diretamente com empresas, de forma individual ou em conjunto, buscando a técnica mais econômica e o melhor escopo do serviço.

Embora essa modalidade seja bastante favorável à agilização, redução de custos e efetividade de resultados, é preciso que ela seja adequadamente convencionada, de forma a evitar judicializações.

O Art. 19. dispõe:

Art. 19. Fica assegurada a participação de um representante da classe empresarial, um representante dos trabalhadores vinculado à autoridade portuária e um representante da União no conselho de administração ou órgão equivalente da autoridade portuária, na forma do respectivo estatuto social.

No caso do Porto Organizado de Santos, a Prefeitura de Santos é acionista minoritária. Embora essa situação configure o que aparentemente seja uma exceção, não pode deixar de ser considerada no texto legal. Para tanto, a sugestão é a seguinte:

Art. 19. Fica assegurada a participação de um representante da classe empresarial, um representante de acionistas, quando houverem, um representante dos trabalhadores vinculado à autoridade portuária e um representante da União no conselho de administração ou órgão equivalente da autoridade portuária, na forma do respectivo estatuto social.