PNL-2050: benchmarking para avaliação e gerenciamento

É praticamente consenso no setor que o “Staggers Rail Act” foi um divisor de águas na indústria ferroviária americana, que vinha de enfrentar um pesadelo nos anos 70

“Não se gerencia o que não se mede”
(Edwards Deming) 

“O que pode ser medido, pode ser melhorado” 
(Peter Drucker)

Concluída mais uma etapa na elaboração do futuro Plano Nacional de Logística (PNL): a consulta pública relativa à “Avaliação Estratégica do PNL-2050” encerrou-se no último 19. Pela plataforma Participa + Brasil, ainda que limitadas e condicionadas pelos procedimentos estabelecidos e formulário a ser preenchido, foram recebidas 219 contribuições; especificamente relativas aos “problemas” arrolados no material disponibilizado. Cinco daqueles setes conjuntos foram contemplados: escoamento para exportação (70); escoamento para o mercado doméstico (34); abastecimento interno (15); exclusão e acessibilidade (6); problemas abrangentes do transporte (94). Para transporte de passageiros e saturação de eixos consolidados, não houve contribuições.

A principal referência para o PNL 2050 é o Decreto nº 12.022/2024, que dispõe tanto sobre objetivos e diretrizes básicas, como sobre governança/metodologia do Planejamento Integrado de Transportes (PIT). Este prevê um quarteto de instrumentos (art. 3º-7º), a saber: além do PNL, em si, os Planos Setoriais dos subsistemas rodoviário, ferroviário, hidroviário, portuário e aeroviário; Plano Geral de Parcerias; e Plano Geral de Ações Públicas; todos a serem elaborados na sequência. Ademais, o PNL é também referência tanto para o Plano Plurianual como para os orçamentos anuais (vínculos importantes!). Ele deve ser atualizado quadrienalmente (art. 9º) e ser elaborado com participação da sociedade civil (art. 16).

Seja para detalhamento e elaboração dos planos derivados, seja para suas atualizações, seja para participação da sociedade civil, informação é essencial e transparência imprescindível. Certamente por isso é que o art. 8º prevê uma importante inovação, reverberando as lições dos mestres Deming e Drucker: “Os Planos que compõem o PIT apresentarão diretrizes, objetivos, metas e indicadores, com vistas a permitir o monitoramento e a avaliação de resultados, observadas as melhores práticas de gestão de políticas públicas”.

Para esse novo passo do planejamento logístico brasileiro, há um vasto cardápio de boas práticas e benchmarking internacionais que podem contribuir para com o processo brasileiro. Dois deles, testados e eficazes, valem ser destacados:

Monitoramento e avaliação de resultados:

É praticamente consenso no setor que o “Staggers Rail Act” foi um divisor de águas na indústria ferroviária americana, que vinha de enfrentar um pesadelo nos anos 70: falência de uma dezena de empresas ferroviárias privadas, índices elevados (e crescentes) de acidentes, descontinuidade operacional de alguns trechos, perda de 1/3 do mercado. “Quase chegou a um colapso total”, segundo avaliação da “American Short Line and Regional Railroad Association” – ASLRRA. Lembra algo?

O Governo Federal americano então reagiu: fez pesado esforço financeiro e institucional na tentativa de recuperar ativos e sistemas. Nesse processo, p.ex, foi criada a AMTRAK (1971) para operação específica do transporte de passageiros; gestora de uma fusão de 20 operadoras ferroviárias privadas, recém estatizadas. Três anos mais tarde, constatada a insuficiência do primeiro conjunto de medidas, e mantido o cenário deficitário, foi a vez do transporte ferroviário de cargas: meia dúzia de empresas privadas (algumas das quais resultantes de prévias fusões), foram também estatizadas e fundidas, dando lugar à CONRAIL (operacional em 1976) – posteriormente re-privatizadas.

Apesar disso e das radicais iniciativas, entretanto, ao final da década “a situação financeira das companhias ferroviárias era tão ruim que era difícil manter os trens de carga e passageiros movimentando-se efetivamente em grande parte da malha deteriorada”, conforme síntese daquele processo divulgada pela “Association of American Railroads” – AAR.

Nesse contexto, foi jogada uma nova cartada: após longos e acalorados debates congressuais o Presidente Jimmy Carter (democrata) sancionou, no último ano de seu mandato (14/OUT/1980), o “Staggers Rail Act”. E no seu rastro surfou Ronald Reagan (republicano – 1981/89) e seu “Reaganomics”.

Interessante notar que esse “renascimento” do setor ferroviário americano, como passou a ser caracterizado pelos especialistas, não é uma mera narrativa do governo de plantão ou de algum grupo de interesse: ele vem sendo monitorado e periodicamente avaliado por meio de indicadores objetivos.

Sim, investimentos (efetivamente realizados!!!): entre 1980-2024 foram aplicados US$ 840 bilhões (equivalentes a cerca de US$ 1,4 trilhão, atualizados). Porém não apenas, nem principalmente, investimentos: o foco é o monitoramento de indicadores-fins como, p.ex: i) Redução de 77% no número de acidentes e 84% de acidentados; ii) Volume de cargas duplicou (e o US Department of Transportation – DOT projeta mais 30% até 2040); iii) Preços reduziram-se, em valores constantes (US$/t-milha), 44% entre 1981-2024 (contra crescimento médio de 3% a.a nos últimos 5 anos da década de 1970); iv) Drástico aumento da eficiência energética: hoje, uma tonelada é movimentada por 500 milhas com apenas um galão de combustível; v) 450% de aumento da produtividade (Mt/trabalhador).

Ou seja, o monitoramento dos resultados das reformas ferroviárias americanas muito possivelmente passaria pelo filtro de Edwards Deming, uma das principais referência da cultura da qualidade: “Em deus nós confiamos; todos os outros tragam dados”! “Sem dados, você é apenas mais uma pessoa com uma opinião“! 

Claro que o PNL necessitará de um conjunto de indicadores específicos, correlacionados com seus objetivos e metas estabelecidos; inclusive para articular a elaboração, a seguir, dos planos derivados. Mas, da experiência americana, vale como benchmarking a metodologia utilizada; com destaque para a série histórica (dados e indicadores) e para a avaliação periódica e divulgada. Por conseguinte, disponível a escrutínio público.

Avaliações são tão importantes para o processo de tomada de decisão que essa prática já poderia ser introduzida imediatamente, ainda ao longo do processo de elaboração do PNL 2025. Isso permitiria lançar luzes sobre a evolução da logística e mobilidade brasileira ao longo das últimas décadas. E, pedagogicamente, cotejar previsto X realizado dos planos anteriores; o que, certamente, subsidiaria melhores definições do futuro plano.

Gerenciamento

A União Europeia também tem o seu PNL. Também com horizonte 2050. É o “Trans-European Transport Network – TEN-T”. Sua referência básica foi o “White Paper”, divulgado em 2011, com algumas características interessantes:

A Europa é tratada como “área única”, para a qual propõe-se uma rede multimodal (“TEN-T core network”), de alta capacidade e alta qualidade – marco para os planos nacionais. Ela inclui a ampla rede aquaviária (“Motorways of the Sea”), sistema articulado de hidrovias e rotas marítimas.

Competitividade e uso eficiente dos sistemas é o objetivo maior, vez constatar-se que a logística responde por 10-15% do custo final dos produtos europeus, e transportes têm grande impacto sobre a qualidade de vida das pessoas: alem dos tempos despendidos, eles pesam 13,2%, em média, nos orçamentos familiares.

Metodologicamente consistente, esse objetivo maior é desdobrado em cinco outros: aumentar a mobilidade, remover gargalos em áreas-chave, impulsionar a empregabilidade, reduzir “drasticamente” a dependência continental de petróleo importado e as emissões de carbono no setor (60%). Não se trata de um sincretismo de projetos, como muitas vezes se vê, mas de um plano articulado de múltiplos objetivos e ações: uma “solução de compromisso”!

A seguir, ele vai se desdobrando até estabelecer 40 intervenções estruturantes. Estas visam atingir metas também estabelecidas para aquele horizonte, com sub-metas periódicas, das quais se destacam (meta 2050): i) nenhum veículo circulando nas áreas urbanas usando combustíveis convencionais (lembrar, isso foi estabelecido em 2011!); ii) 40% de combustíveis sustentáveis na aviação; iii) corte de 40% nas emissões originadas da navegação. E o que parece ser a grande inflexão (numa Europa já tão ferroviária; tão hidroviária!): transferência de 50% do transporte de passageiros e de cargas, de media distância (acima de 300 km), do modo rodoviário para o ferroviário e aquaviário. 

Do processo de sua elaboração vale destacar: 

• Ele parte de objetivos-fins claramente definidos. Objetivos ligados a outros setores, como a economia, a geopolítica; o meio ambiente; etc; entendido que o transporte, assim como a logística, são meios (e não fins).
• A proposta, elaborada por técnicos de diversas especialidades, modos de transporte e diferentes países é finalmente analisada e votada pelo Parlamento Europeu; o que é instrumento que contribui para que a ideia de “plano de estado, não de governo” não seja apenas uma frase, uma ideia; mas se concretize.

E algo essencial: ele define uma governança na qual está previsto gerenciamento. Atenção: i) gerenciamento é diferente de fiscalização, pois há que se envolver na execução, e não apenas na aferição do que terceiros executam; ii) gerenciamento é diferente de regulação, pois não apenas se manifesta sobre se o que foi feito está de acordo com o estabelecido (norma, contratos), mas compartilha da responsabilidade de resolver problemas do dia-a-dia.

No caso do TEN-T, há uma unidade gestora para cada um dos seus 11 corredores. Um gerenciamento unificado, multimodal, e com nomes dos responsáveis e contatos disponíveis na internet (vide, como ilustração e exemplo, a estrutura/governança do Corredor Reno-Danúbio, disponível na internet). 

Dado que “corredores de transporte” (Item-3; pgs. 10ss da “Nota Introdutória – Etapa Diagnóstico”) é pilar central do PNL, que tal cogitar-se de implementação de gerenciamento de seus corredores (ao menos os principais) como adotado pelo TEN-T?