Tecon-10: por que o óbvio não acontece?
Depois de anos de idas e vindas, oito meses após a decisão do TCU, oprocesso decisório do Tecon-10 segue polarizado, mais ou menos assim: Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI)-Casa Civil X Antaq-TCU. Ademais, no próprio TCU há divergência entre Plenário X Área técnica (AudPortoFerrovia), esta mais de uma vez classificada de “ingênua” pelo revisor (Itens 80, 109 e 115); como também “descolada da realidade”.
O imbróglio e a imprevisibilidade da conclusão do arrendamento do Tecon-10 em geral são jogados na conta de uma tal “burocracia” ou “falta de vontade política”. Sem descartar nenhuma das duas, mas como nenhuma delas é um “fato da natureza” ou geração espontânea, valeria ser examinada a hipótese da existência de razões objetivas (orgânicas, funcionais) para que elas sejam instrumentalizadas “a serviço” do imbróglio.
Ao menos da boca pra fora, a urgência do leilão do Tecon-10 no Porto de Santos (SP) é uma unanimidade entre embarcadores, armadores e operadores portuários e logísticos, e entidades mais representativas do setor.
Pode haver nuances em relação ao quando, mas tampouco há divergência no tocante à necessidade de expansão da capacidade logística (mais abrangente que capacidade portuária) para movimentação de contêineres no Porto, no complexo portuário e na Região Sudeste: para a próxima década, não se discute. Mas para alguns, como o Conselho dos Exportadores de Café do Brasil (Cecafé), o gargalo já existe e seus efeitos já são sentidos: custos elevados e crescentes, redução do “free time”, imprevisibilidade para embarque, filas, demurrage e outras taxas extras. E, até, alguns, ante tais limitações, já estariam em busca de alternativas logísticas em outros portos (péssima notícia para o Porto!).
“Está lá o corpo estendido no chão!” (trecho da canção De frente pro crime, de João Bosco e Aldir Blanc, 1975)
Paradoxalmente não se vislumbra desenlace do processo decisório que viabilize o leilão e a assinatura, pacífica, do contrato de arrendamento no curto prazo: já se passou o Réveillon/25, o Carnaval/26, a Copa do Mundo, e quiçá ainda votemos nas eleições gerais de outubro, celebraremos o Natal e o Réveillon/26 sem vê-lo concluído; como cogitado no sombrio cenário de artigo anterior (“Tecon-10: tudo acertado, pouco resolvido”).
E pior: já houve uma primeira judicialização do processo (Maersk X Agência Nacional de Transportes Aquaviários/Antaq, indeferida) e não se descartam novas idas ao judiciário. “Inevitável, qualquer que for a decisão tomada”, como também sombriamente vaticinado pelo ministro do Tribunal de Contas da União (TCU) Benjamin Zymler (26m50s do vídeo da plenária qure analisou o caso, inexplicavelmente excluído da internet em tão curto prazo!?!?).
“Kramer X Kramer” (filme norte-americano de drama jurídico de 1979, escrito e dirigido por Robert Benton)
As últimas semanas foram pródigas em fatos novos:
a) Resposta (firme) da Antaq à Casa Civil: “A agência tem autonomia para desenhar como é a concorrência dessa modelagem”;
b) Acordo Maersk e MSC, protocolado no Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade, do Ministério da Justiça e Segurança Pública), sobre compromisso, mútuo, de uma comprar a parte (igual) da outra na BTP, no Porto de Santos; na hipótese de uma delas se sagrar vencedora do leilão do Tecon-10. Seria algo como o tal “desinvestimento”. Ocorre que, pouco depois, já se noticiou que “Rival avalia ir ao Cade contra acordo”.
c) Ruídos gerados por notícias arguindo a realização e o resultado do leilão do “Condomínio Logístico” do Porto de Santos, instalação inicialmente vinculada ao Tecon-10, mas transformada em empreendimento/negócio autônomo com fundamento no Item 9.4.1 do Acórdão do TCU: uma das propostas do ministro revisor, que abriu divergência e formulou voto vencedor (6X3).
d) Manifestações de um conjunto de entidades: ambas defendendo a urgência do leilão, mas não totalmente claras em relação ao modelo. i) O do maior grupo de entidades (17) faz acenos à Antaq (“… respeitando o modelo originalmente proposto pela Antaq…”) mas, pelo contexto, defende o modelo aberto da Casa Civil (“Por essa razão, merece reconhecimento a manifestação técnica do PPI/CC… ao demandar que os ajustes sob responsabilidade do MPOR sejam conduzidos com a maior brevidade possivel”). ii) Já o do Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial – ETCO, deduz-se pelo contexto, defende o modelo de duas etapas (“A definição do modelo licitatório resultou de ampla instrução técnica no âmbito da Antaq, submetida ao crivo do TCU, e sua preservação prestigia a segurança jurídica, a previsibilidade regulatória e o respeito às competências técnicas das agências reguladoras… Cumpre registrar, por fim, que esse apoio não é isolado: diversas entidades de enorme tradição e relevância (e.g. Confederação Nacional do Transporte – CNT) já se manifestaram no mesmo sentido no curso do processo, assim como juristas de escol (e.g. os professores Carlos Ari Sundfeld, Thiago Marrara, o ex-presidente do Cade João Grandino Rodas e o ministro Floriano de Azevedo Marques Neto), além de grandes economistas (e.g. Bernardo Gouthier Macedo, Pedro Malan, Cristiane Alkmin e Gesner Oliveira)”).
Em síntese, depois de anos de idas e vindas, oito meses após a decisão do TCU, o processo decisório do Tecon-10 segue polarizado, mais ou menos assim: Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI)-Casa Civil X Antaq-TCU. Ademais, no próprio TCU há divergência entre Plenário X Área técnica (AudPortoFerrovia), esta mais de uma vez classificada de “ingênua” pelo revisor (Itens 80, 109 e 115); como também “descolada da realidade”.
“Sobrou para o mordomo” (bordão de romances policiais)
Nesse contexto polarizado, complexo, o Governo criou um grupo de trabalho (GT) “destinado à elaboração de manifestação técnica conjunta…”; competindo-lhe, dentre outros, “promover o alinhamento técnico e institucional entre o Ministério de Portos e Aeroportos (MPOR) e a SEPPI/CC/PR acerca do projeto” (um reconhecimento, implícito, de sua inexistência).
Está arraigada na cultura brasileira a ideia de que, “quando não se quer resolver um problema, cria-se um GT”. Mas, neste caso, dificilmente haveria outro caminho a ser seguido, mormente ante o processo eleitoral já em curso. E mesmo ante a indefinição quanto a prazos: “O GT terá prazo compatível com o necessário para o adequado desenvolvimento das atividades” (art. 4º).
Entretanto, uma coisa é certa: os experientes técnicos desses órgãos terão um enorme desafio à frente, lembrando que esse (longo) processo já gerou inúmeras notas técnicas, pareceres e memoriais; ensejou diversas audiências públicas e reuniões paralelas; decisões de diversos órgãos; pronunciamentos públicos de autoridades do primeiro escalão (nem sempre convergentes), e até missões de embaixadores junto ao TCU e ministérios para defesa de modelo. Ah! Ainda há a Espada de Dâmocles da judicialização!
Aos técnicos, só resta desejar sabedoria e sucesso!
“Está escrito nas estrelas” (canção de Arnaldo Black e Carlos Rennó de 1985, lançada por Tetê Espíndola)
Mais cedo ou mais tarde, o leilão do Tecon-10 ocorrerá e ele será arrendado. Mais que pelo surgimento de uma solução inusitada e estelar, e mais porque as pressões logísticas, econômicas e políticas tornar-se-ão irresistíveis. E aí mora um perigo: eventual improviso aos 45 minutos do 2º tempo. Esse risco deve ser minimizado!
A relevância e a urgência do arrendamento do Tecon-10 estão sobejamente demonstradas (analogicamente, como constitucionalmente – art. 62 é exigido para tramitação de uma MP). Assim seria importante que, doravante, o foco das análises e discussões passasse a ser a viabilização das diversas etapas, até a efetivação do arrendamento.
Que tal um plano sistematizado? Tal estratégia não poderia até constar do relatório do GT MPOR-SEPPI/CC/PR?
“Sublata causa, tollitur effectus” (eliminada a causa, cessam-se os efeitos, em tradução livre do Latim)
O imbróglio e a imprevisibilidade da conclusão do arrendamento do Tecon-10 em geral são jogados na conta de uma tal “burocracia” ou “falta de vontade política”. Sem descartar nenhuma das duas, mas como nenhuma delas é um “fato da natureza” ou geração espontânea, valeria ser examinada a hipótese da existência de razões objetivas (orgânicas, funcionais) para que elas sejam instrumentalizadas “a serviço” do imbróglio.
Reforça-o o cotejamento dos quadros do Tecon-10 e o do arrendamento do terminal de São Sebastião (SP): por que disputa tão encarniçada num e não no outro, se este poderia dar grande contribuição à solução do problema que se declara querer ver resolvido (gargalos, custos, etc)? Aliás, a profundidade que Santos busca via dragagem, São Sebastião (SS) já a tem naturalmente! Se imprescindíveis os 622 mil m2 de área, SS pode viabilizá-la (até mais)! O novo acesso rodoviário que Santos planeja implementar foi há pouco inaugurado no Litoral Norte (a Nova Tamoios). E, ainda, os contêineres operáveis em SS teriam, como diferencial, acesso ao interior do Estado, ao RJ e MG sem necessitar cruzar a Região Metropolitana de São Paulo, por meio de quatro das 10 melhores rodovias do Pais!
Vale a pena, assim, procurar identificar as causas do imbróglio, porque como nos ensinaram os romanos, “eliminada a causa, cessam-se os efeitos”. Causa reais
“Seguro morreu de velho” (ditado popular)
Além da burocracia e da falta de vontade política, também faltas de dados e de variáveis “técnicas” nas análises são mencionadas. É possível que cada uma explique uma parte. Da mesma forma que se, ao invés de discursos na linha do “em prol da logística”, “em benefício da economia e/ou do cidadão”, “para o bem do País”, os reais interesses envolvidos passassem dos bastidores para o palco principal, a busca de soluções fosse facilitada. Principalmente porque, se não é possível a priori associar-se um modelo a um determinado vencedor, aos excluídos, sim, é.
A fundamentação da Antaq para o modelo de “2 fases” (aprovado unanimemente pelos diretores), na essência ratificada pelo ministro revisor, dá uma pista. Vale resgatar alguns itens, como exemplo. Além da “ingenuidade” carimbada no proposto pela Área Técnica da Corte: a) Falhas de mercado (graves) no Porto de Santos (Itens 13, 31, 33, 40, 41, 47,); b) Intencionalidade em prejudicar o concorrente (49); c) Dificuldade de detecção e comprovação de práticas anticoncorrenciais (50); d) Heteronomia entre os players (70); e) Insuficiência dos remédios comportamentais ex-pos (73); f) a inviabilidade do desinvestimento (79/80); g) A insuficiência de remédios comportamentais (ex-post) “em um porto hiperconcentrado e verticalizado como Santos” (85); h) Morosidade, inviabilidade da proposta; “de execução caótica e resultado duvidoso” (95); i) declaração da caducidade como “sugestão bastante poética” (96).
A partir desses registros, o revisor afirma e defende que: a) “privilegiar a concorrência no mercado é mais importante do que a concorrência pelo mercado” (55); b) “se o diagnóstico aponta para uma falha estrutural de mercado, o remédio também precisa ser estrutural” (122); c) “um leilão sem filtro, portanto, não seleciona o operador mais eficiente, mas aquele com maior capacidade de extrair valor de exclusão” (130).
É curioso que muitas das afirmações do ministro revisor têm o tom de “denúncia”. Das duas, uma: ou são falsas, e talvez fosse o caso de se enviar para inclusão no inquérito das “fake news”; ou são verdadeiras e deveriam balizar modelagens e discussões futuras. Mas não consta ter havido processo investigativo para discernir se uma coisa ou outra.
Em síntese, além de sobre o modelo, há polarização também no tocante à regulação, ao longo do período contratual: é frequente ouvir-se que o Brasil dispõe de “instrumentos robustos” e de “agências (ou governanças) regulatórias maduras”; fundamentação para a defesa da regulação ex-post. No entanto, as afirmações do ministro revisor (apoiadas por seus pares) no mínimo colocam em dúvida tais convicções, por isso defendendo a ex-ante.
Certamente por isso sua conclusão: “é inadmissível, portanto, que se opte por fragilizar as regras regulatórias – comprometendo a competitividade do transporte marítimo brasileiro por até 70 anos – sob o pretexto de evitar a redução do valor de arrematação” (169).
Esse rol de questões possivelmente está na raiz da explicação do porquê o óbvio não seria tão óbvio assim. E aqui vão como roteiro-subsídio àqueles que, verdadeira e sinceramente, querem resolver o imbróglio e contribuir para viabilizar o arrendamento do Tecon-10.
Frederico Bussinger escreve para o BE News quinzenalmente, com seus artigos publicados sempre às quintas-feiras.
