Verticalização portuária e neutralidade operacional: uma lacuna regulatória no Brasil

Por que a integração entre armadores e terminais exige regras claras para preservar concorrência e acesso isonômico

A verticalização é um fenômeno amplamente conhecido e, em diversos setores, desejável. A integração entre produção, transporte e infraestrutura costuma gerar eficiência, reduzir custos e viabilizar investimentos de grande porte. No Brasil, exemplos recorrentes são as cadeias de mineração e as ferrovias dedicadas, em que a verticalização se mostra não apenas racional, mas, muitas vezes, indispensável. A transposição quase automática desse raciocínio para o setor portuário, contudo — sobretudo quando envolve armadores internacionais controlando terminais de contêineres — exige cautela. O ambiente competitivo é distinto, assim como os riscos envolvidos.

Ao contrário das cadeias dedicadas, os terminais portuários de contêineres são infraestruturas essenciais e compartilhadas, utilizadas por diversos armadores concorrentes e fundamentais para exportadores e importadores exercerem liberdade de escolha. Quando um armador passa a controlar um terminal, deixa de ser apenas usuário da infraestrutura e passa a influenciar, direta ou indiretamente, as condições de acesso enfrentadas por seus concorrentes. Forma-se, assim, uma situação sensível, na qual o mesmo agente econômico atua simultaneamente como participante e organizador do mercado.

Os riscos associados a esse arranjo não se limitam a práticas abertas de discriminação. Pelo contrário, tendem a se manifestar de forma gradual e cumulativa. Prioridade na atracação, acesso a janelas operacionais mais eficientes, maior flexibilidade em momentos de pico, políticas comerciais assimétricas e até decisões sobre o ritmo de investimentos podem favorecer, ainda que indiretamente, os serviços do armador controlador. Mesmo com tarifas formalmente idênticas, subsídios cruzados entre a operação portuária e o frete marítimo podem distorcer a concorrência, criando vantagens difíceis de replicar.

Um exemplo concreto ajuda a ilustrar o problema. No Porto de Santos, exportadores frequentemente enfrentam dificuldades para obter janelas de agendamento para entrega de cargas. No passado, quando o acesso se dava por filas físicas, a lógica era visível e socialmente controlável. Hoje, a fila é digital. O agendamento eletrônico trouxe ganhos de eficiência, mas também criou uma nova assimetria de informação: não se enxerga quem aguarda, quem entrou antes ou quem obteve prioridade. O terminal controla a abertura de janelas, inclusive extraordinárias, e define sua distribuição. Em um ambiente verticalizado, surgem preferências invisíveis, difíceis de comprovar, mas com efeitos concretos sobre o mercado.

Essa dificuldade de apuração ajuda a explicar um fenômeno recente: processos licitatórios portuários que optam por vedar, de forma genérica, a participação de armadores como medida preventiva frente a riscos concorrenciais. Trata-se de uma solução defensiva, porém imperfeita. Em vez de distinguir abusos de modelos legítimos de integração vertical, adota-se a exclusão generalizada, reduzindo concorrência nas licitações, afastando investimentos e eliminando potenciais ganhos de eficiência.

Essa distorção decorre, em grande medida, da ausência de um arcabouço legal claro que permita acompanhar, fiscalizar e coibir abusos associados à verticalização, especialmente no plano operacional. É justamente nesse ponto que o Projeto de Lei nº 733/25 oferece uma oportunidade relevante de aprimoramento regulatório.

Como contribuição ao debate, o autor propõe a inclusão do Art. 17-A, voltado à garantia de neutralidade operacional em instalações portuárias verticalizadas:

Art. 17-A. O operador de instalação portuária que seja, direta ou indiretamente, controlado, coligado ou integrante de grupo econômico que exerça atividades de transporte marítimo deverá assegurar tratamento operacional neutro e isonômico no acesso à infraestrutura portuária, sendo vedada qualquer prática que resulte em favorecimento entre usuários ou embarcações.

• 1º Considera-se prática discriminatória, ainda que indireta ou decorrente de sistemas digitais, toda conduta que produza, entre outros, os seguintes efeitos:
  I – prioridade na atracação, operação, armazenagem ou liberação de cargas de armador do mesmo grupo econômico;
  II – diferenciação no acesso a janelas operacionais, inclusive em sistemas eletrônicos de agendamento;
  III – abertura ou alocação seletiva de janelas extraordinárias ou capacidade adicional;
  IV – critérios diferenciados em situações de restrição de capacidade ou congestionamento.
• 2º Os mecanismos de agendamento, gestão de filas e alocação de capacidade deverão basear-se em critérios objetivos, verificáveis e previamente divulgados.
• 3º A criação de janelas adicionais ou ajustes extraordinários deverá ser registrada em sistema auditável, comunicada de forma ampla e simultânea aos usuários e permanecer disponível para fiscalização por, no mínimo, cinco anos.
• 4º Compete à Antaq fiscalizar o cumprimento deste artigo.

• 5º O descumprimento sujeitará o operador às sanções previstas em lei, sem prejuízo da legislação concorrencial.

A proposta não proíbe a verticalização nem inviabiliza indiscriminadamente a participação de armadores em licitações. Ao contrário, cria condições para que essa participação seja avaliada com base em comportamentos e efeitos concretos, e não em presunções genéricas. Com regras claras de neutralidade e fiscalização adequada, armadores que não detenham posição dominante poderão competir em condições mais equilibradas.

Em síntese, a verticalização pode gerar eficiência no curto prazo, mas carrega riscos estruturais no médio e longo prazo quando não regulada. Um marco legal capaz de diferenciar integração legítima de abuso concorrencial é essencial para evitar tanto a captura silenciosa do mercado quanto respostas excessivamente restritivas. O Art. 17-A aponta exatamente nessa direção.