Peças se movem no tabuleiro da OIT-169. Finalmente!

Se a necessidade de regulamentação da OIT-169 foi se tornando patente, os explícitos reconhecimentos de tal necessidade, recentemente pelo Ibama e pelo (onisciente, onipresente e onipotente) TCU, tornam tal providência urgente, urgentíssima, visto que ela é um “condicionante incontornável para a infraestrutura brasileira”

Os problemas identificados resultam menos da convenção em si, e mais da forma como a interpretamos e a aplicamos no Brasil (ou buscamos aplicar!)

Antes o Ibama, tratando da BR-319, a deixar claro que a Convenção nº.169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT-169, no Despacho nº 26643061/26-CGLin/Dilic) carece de regulamentação. Há poucos dias foi o Tribunal de Contas da União (TCU) a reconhecer que, sem ela, as consultas livres, prévias e informadas (CLPIs) estão comprometidas. 

Ambos foram além, lançando luzes sobre os próximos passos: o Ibama, contrariando entendimento dominante, explicitou que “… não compete ao órgão ambiental licenciador implementar a CLPI no âmbito dos processos de licenciamento ambiental”. Já o TCU recomendou ao Ministério de Portos e Aeroportos (MPor) que “proponha à Casa Civil a regulamentação da OIT-169 no que se refere a projetos hidroviários, para … estabelecer parâmetros claros e objetivos para a realização da CLPI”: foi pontual certamente porque o objeto em julgamento era uma auditoria operacional sobre o setor hidroviário. Mas, claro, a regulamentação é uma lacuna que abrange  todas as demais infraestruturas.

A consciência da necessidade de regulamentação, todavia, é mais antiga: talvez a ficha tenha começado a cair quando o Ministério Pùblico Federal (MPF) “recomendou” à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) a anulação de três audiências públicas da Ferrogrão há nove anos, com fundamento no art. 6º da OIT-169: deu-lhe prazo para adoção de providências, fez advertências e, até, brandiu ameaças de responsabilização por “improbidade administrativa” (Recomendação nº 12 do MPF – 7/NOV/17).

Na ausência de iniciativa do Executivo ou do Parlamento, até houve tentativas, como a da Associação dos Terminais Portuários e Estações de Transbordo de Cargas da Bacia Amazônica (Amport), que, com apoio de consultoria especializada, elaborou proposta técnica (PT) visando atender exigências para renovações de contratos de arrendamento/autorizações de suas associadas (Cianport, Cargill, HSBA, Unitapajós e RTL), atendendo o termo de referência (TR) emitido pela Funai em 15/OUT/19. Entretanto a entidade/empresas seguem aguardando definição do órgão para realização das CLPIs desde 11/ABR/22, quando foi nele protocolado. Provisoriamente seguem operando com base no art. 14 da LCP nº 140/11.

Enquanto decisões concretas não são tomadas, a vida real segue seu curso e vai produzindo efeitos, como pode ser observado no painel específico sobre o tema durante o recente XI Encontro Nacional das Atividades de Operações Portuárias (Enaport), da Federação Nacional das Operações Portuárias (Fenop):

– Infraestruturas afetadas: derrocamento do Pedral do Lourenço; trecho do meio da BR-319; projetos de dragagem; Ferrogrão; concessões hidroviárias; Porto de São Sebastião (SP); terminal de gás de Barcarena; p.ex. Mas, também, equipamentos implantados há anos, como o terminal arrendado do Porto de Santarém (PA) e a estrada de ferro Carajás; e 17 de um rol de 20 grandes obras infraestruturais (arrolados em artigo de Maurício Portugal).

– Explorações ilegais de indígenas e povos tradicionais: quem não está a par basta ler o mais recente Informe Especial do “Fórum Brasileiro de Segurança Pública” sobre a Amazônia, divulgado em NOV/25; assim como vários recortes dele em matérias, até na imprensa internacional (Washington Post, p.ex). Poderá tomar conhecimento do (acelerado) avanço das explorações irregulares de áreas indígenas na Amazônia (no Pará, em particular) e/ou avanço das facções, especialmente nas regiões ribeirinhas, que, certamente, não foram consultadas por meio de CLPIs.

– Interpretações vicejam: no vácuo normativo oficial, interpretações vão sendo feitas e doutrinas vão se consolidando. Possivelmente há textos anteriores, mas a estrutura, citações e, mesmo, trechos inteiros da Recomendação nº 12 do MPF, de 7/NOV/17, mencionada, são reconhecidos em diversas outras peças jurídicas, relatórios, artigos e textos acadêmicos. Muitos visivelmente não alinhados às orientações da própria OIT.

Próximos passos

Para quem não está tão afeito ao tema, vale lembrar que que a OIT-169 é uma “Indigenous and Tribal Peoples Convention”, aprovada em 1989, atualmente ratificada por (apenas) 24 dos 193 países-membros da Organização das Nações Unidas (ONU), sendo 15 latino-americanos. Os países signatários/ratificantes têm a possibilidade de denunciá-la (art. 39), mas apenas de dez em dez anos. No Brasil, houve uma iniciativa legislativa para tanto, na última “janela”, mas que acabou sendo arquivada por perda de prazo/objeto (Projeto de Lei 177/21).

Também que, à luz do Recurso Extraordinário (RE) 466.343/SP, julgado em 2008 pelo Supremo Tribunal Federal, a OIT-169 tem “status supralegal”, por ser um “tratado internacional de direitos humanos”. No caso, salvo melhor juízo (SMJ), mais laboral que ambiental, à luz das orientações da OIT.

Se a necessidade de regulamentação da OIT-169 foi se tornando patente, os explícitos reconhecimentos de tal necessidade, recentemente pelo Ibama e pelo (onisciente, onipresente e onipotente) TCU, tornam tal providência urgente, urgentíssima, visto que ela é um “condicionante incontornável para a infraestrutura brasileira”: seja para alinhamento entre órgãos de Governo (p.ex: Ibama e Funai) e avanços em direção a uma governança mais clara e previsível, seja para sintonizar o modus operandi brasileiro na sua aplicação aos objetivos e “melhores práticas” da Convenção. 

Um exemplo é o papel das CLPIs: aparentemente domina a ideia de que manifestação contrária de uma comunidade indígena, consultada, impede a implantação de um projeto. Ou seja, na prática, é como se ela tivesse poder de veto quanto ao implantá-lo. SMJ, essa não é a orientação da OIT (ILO, em inglês), quando se examinam os nove documentos complementares disponíveis na sua “toolbox”.

Já no primeiro, “Understanding the Indigenous and Tribal Peoples Convention”, a orientação é clara (pgs. 13-16; p.ex): “… as consultas devem ser realizadas de boa-fé e com o objetivo de obter acordo ou consentimento. Nesse sentido, a Convenção nº 169 não confere aos povos indígenas o direito de veto, pois a obtenção do acordo ou consentimento é o propósito do envolvimento no processo de consulta, e não um requisito independente”; orientação que, com variações de texto, é também encontrada nos demais documentos complementares.

Interessante observar que o termo “acordo”, explicitado como o objetivo-mor da convenção, aparece 20 vezes ao longo das 57 páginas do documento! 

Mas há outros temas nebulosos, subjetivos, que têm ensejado interpretações controversas na aplicação da OIT-169 no Brasil. Também há disfuncionalidades que foram se consolidando. Assim, nessa tal regulamentação, alguns pontos deveriam ser explicitamente tratados: a) Processo: a CLPI é parte do processo (trifásico) de licenciamento ambiental, ou deve precedê-lo? b) Consultados: Apenas os povos indígenas? Só os que vivem nas reservas (52%) ou também os urbanos (48%)? Outros povos tradicionais (beiradeiros, ribeirinhos, agroextrativistas, quilombolas) devem ser consultados? c) Habilitação: Será exigida comprovação da condição de “povos tradicionais”? E de vinculação (permanente) ao território? Como? d) Além dos 10 km, usuais, o que objetivamente deve ser considerado? E como? (No recente TR para a Ferrogrão (FG), emitido pela Funai, há aldeias até 164 km distante do eixo da ferrovia; o que não parece razoável); e) Impactos cumulativos deverão ser analisados no âmbito das CLPIs? Dos licenciamentos ambientais? Ou nas “Avaliações Ambientais Estratégicas – AAE”? f) Que participação é “aceitável” de entes públicos nas CLPI? E de ONGs? E de entidades internacionais/multilaterais? g) A quem cabe, no Governo, recepcionar e adotar (ou não) as manifestações oriundas das CLPIs? Quem é seu titular? 

Na Colômbia, p.ex, há um órgão especializado para condução das CLPIs, segundo informou o representante da OIT no painel da Fenop. Ele já conduziu algo como 12.000 CLPIs, e procura dar tratamento “equilibrado” ao tema, ponderando os diversos ângulos da questão.

A regulamentação, todavia, não é tudo. Deve ser vista, apenas, como um primeiro passo. Seria desejável avançar-se também na forma de planejar, projetar, modelar … empreendimentos infraestruturais. Principalmente os greenfield (como a Ferrogrão). 

Aliás, o fato de (ainda) estarmos discutindo tal pendência, a necessidade de regulamentação, pode até ser visto como um indicador do quanto o Brasil está aquém do que vem sendo praticado em outros países. Há inúmeras experiências mundo afora que poderiam ser tomados como benchmarking. Destaquem-se, p.ex, Austrália, USA e, principalmente, Canadá. 

Esses três países são exemplos inspiradores por, pelo menos, três motivos: a) Todos foram colonizados como o Brasil: colonização não tão antiga; b) De um passado de tensões e conflitivo na relação com os povos indígenas, aborígenes, tradicionais (Hollywood que o diga!), hoje estão entre aqueles com melhores práticas. Ou seja, demostram que, sim, é possível mudar; redefinir rumos! c) Nenhum deles é signatário/ratificante da OIT-169. Isso demonstra que a convenção não é o único instrumento para tratamento de tais questões.

Todos têm detalhados manuais (”guidelines”; até mais de um: p.ex. Australia, USA, Canada) orientativos de como tratar a questão. Também inúmeros projetos infraestruturais com a participação dos povos tradicionais, nos quais é possível observar: a) Desenvolvimento humano (educação e saúde; p.ex); b) Serviços públicos (acessos, energia, comunicação, p.ex); c) Cotas de empregos (nas obras) e implantação de empreendimentos conexos/associados (geradores de empregos, renda e tributos); d) Royalties (fundos); e) Preservação e restauração de sítios históricos específicos, com significado cultural e religioso.

No Canadá, chamam atenção: a) O número e a dispersão de projetos que cruzam terras indígenas; b) O novo projeto de suprimento de energia para New York, feito em parceria (e sociedade) com “First Nations” canadenses; c) A realização periódica do “Canadian Indigenous Investment Summit”; este ano realizado em 8/ABR na Bolsa de Valores de Londres, para apresentar uma carteira de projetos de 90 bilhões de libras esterlinas!

Além dos números envolvidos, declarações de três dos líderes indígenas participantes são reveladoras: “Queríamos estar na vanguarda, apoiando essa nova tecnologia desde o início”. “Trabalhar com parceiros indígenas não é uma estratégia social – é uma decisão de negócios”. “Nosso povo sente muito orgulho em dizer que, agora, temos participação e voz ativa”. 

Em síntese:

Tendo como premissas que: a) O Brasil é signatário e ratificante da OIT-169: ela está em vigor e deve ser cumprida; b) Os problemas identificados resultam menos da convenção em si, e mais da forma como a interpretamos e a aplicamos no Brasil (ou buscamos aplicar!); c) A OIT-169 é um meio: o fim é a compatibilização da implantação de infraestruturas com “tratamento-cidadão” também aos povos indígenas e tradicionais (isonomia; equidade).

Para o destravamento de um grupo significativo de infraestruturas, valem ser consideradas como subsídios. P.ex: 1)  Regulamentar, com urgência, a aplicação da OIT-169 no Brasil: as orientações da OIT/ILO são um bom ponto de partida; 2) Adotar, como pauta mínima, os oito temas nebulosos identificados; 3) Além de algo como “disposições gerais e permanentes” (decreto ou PL), também “disposições transitórias” (urgente-urgentíssimo) para tratamento das renovações pendentes no aguardo das CLPIs: a Portaria Interministerial nº 60/15 pode/deve ser a referência; 4) Designar (ou criar) instância com visão tridimensional para conduzir as CLPIs: trabalho + meio ambiente + infraestrutura. Ou: econômico + ambiental + social (“Relatório Brundtland” – Rio/92); 5) Realizar missão “plural” (governos + empresários + indígenas + tradicionais) a um benchmarking internacional: Canadá, preferencialmente. 

É para ontem!

Frederico Bussinger escreve para o BE News quinzenalmente, com seus artigos publicados sempre às quintas-feiras.